Autonom¨ªas y pacto federal

1. A pesar de la historia interminable de los conflictos entre Estado y autonom¨ªas, no parec¨ªa hasta ahora que el modelo auton¨®mico espa?ol recibiera cr¨ªticas de entidad suficientes como para plantear su revisi¨®n.Han existido y existen problemas en Euskadi en torno a la aceptaci¨®n de la Constituci¨®n, pero es cuesti¨®n distinta, y distinta es tambi¨¦n la problem¨¢tica que se plantea en Catalu?a, donde el nacionalismo en el Gobierno parece jugar al monopolio de la legitimidad catalana. Pero al margen de reivindicaciones menores sobre una mejor financiaci¨®n, una m¨¢s r¨¢pida transferencia o una m¨¢s completa regulaci¨®n de las competencias, de estos problemas jur¨ªdicos no se deduc¨ªa la existencia de un problema pol¨ªtico de fondo.

Se ha planteado ahora, de forma inopinada y con sorprendente intensidad, la vieja cuesti¨®n del federalismo, tema presente en los ¨²ltimos tiempos del franquismo y en el per¨ªodo constituyente, aunque olvidado a partir de entonces. Alguna reaparici¨®n en momentos como el debate de la LOAPA activ¨® una cuesti¨®n pronto relegada en aras del consenso constitucional sobre el modelo de Estado. Sorprende, por tanto, el aparente cuestionamiento del reparto territorial del poder pol¨ªtico y la f¨®rmula alternativa propuesta por los socialistas catalanes.

Pol¨¦mica

2. Parece oportuno intentar des lindar los niveles de discusi¨®n. Seg¨²n avanzan los d¨ªas y crece la pol¨¦mica, el debate progresiva mente se oscurece. En la controversia, protagonizada b¨¢sica mente por militantes del PSOE, el federalismo se identifica con la homogeneidad competencial (Rodr¨ªguez de la Borbolla), se alude al problema de la soberan¨ªa (Benegas), se contesta con la g¨¦nesis. de los Estados federales (Peces Barba); es decir, se entremezcla el razonamiento jur¨ªdico y el pol¨ªtico..

No estamos ante un debate abstracto sobre la bondad o viabilidad del Estado federal, sino ante una sugerencia planteada por los socialistas catalanes a partir de una Constituci¨®n y de una praxis constitucional. Ellos han sido, pues, quienes han fijado los t¨¦rminos de la cuesti¨®n, y a ¨¦stos nos atenemos.

El Partido de los Socialistas de Catalu?a (PSC) propone una serie de medidas espec¨ªficas y las resume y engloba en el t¨¦rmino federalismo. Ello no se pretende mediante cambios en la Constituci¨®n, sino a trav¨¦s de reformas de la legislaci¨®n y de las pr¨¢cticas pol¨ªticas.

En sustancia se tratar¨ªa de asegurar el sistema de financiaci¨®n de las comunidades aut¨®nomas, de otorgarles competencia exclusiva en materia de r¨¦gimen local, de deslindar el sistema de competencias y de modificar la naturaleza del Senado, acentuando su car¨¢cter de c¨¢mara de representaci¨®n territorial.

Desconocemos hasta qu¨¦ punto se han desarrollado estas propuestas, que son, por otra parte, perfectamente razonables y, a primera vista, conseguibles en el marco constitucional. Y desconocemos igualmente por qu¨¦ este debate se reconduce a la oposici¨®n autonom¨ªa-federalismo.

3. Al hablar de federalismo podemos aludir a dos tipos de cuestiones: a un aspecto ideol¨®gico-pol¨ªtico relativo a la integraci¨®n de colectividades diferenciadas que mantienen tal car¨¢cter en el marco de la uni¨®n federal y a un modelo de articulaci¨®n jur¨ªdica que pudiera estar caracterizada por determinadas instituciones y mecanismos.

En relaci¨®n con esta segunda cuesti¨®n conviene hacer dos precisiones: por una parte, la contraposici¨®n entre el Estado federal y regional ha perdido la fuerza de otros tiempos. La multiplicidad de f¨®rmulas, la crisis del federalismo o la capacidad de evoluci¨®n del regionalismo ponen en duda la conveniencia de mantener en estado puro una dualidad irreconciliable. No en vano sectores doctrinales soslayan las dificultades de definici¨®n y prefieren distinguir entre Estado unitario y Estado compuesto para clasificar las formas de distribuci¨®n del poder pol¨ªtico. No existe el Estado federal porque no existe un modelo federal. Existen muy diversas, formas de articulaci¨®n interna en Estados que se llaman federales. El problema es compartir el poder, siendo secundaria la f¨®rmula doctrinal que resuma las caracter¨ªsticas del modelo.

Por otra parte, nuestra Constituci¨®n no ha asumido un planteamiento cerrado. En aras de la brevedad recordaremos c¨®mo se ha cre¨ªdo vislumbrar en su articulado un modelo federorregional o feder¨¢lizante. En consecuencia, si por un lado las medidas propuestas podr¨ªan encajar en la Constituci¨®n, y por otro lado ¨¦sta contiene un modelo h¨ªbrido, cabr¨ªa concluir que no hay demasiada claridad en esta controversia y que hay que interrogarse sobre el sentido del debate.

Ideolog¨ªa

4. Quiz¨¢ se consigue m¨¢s luz cuando se afronta el nivel ideol¨®gico. Al margen de los aspectos institucionales, la idea federal ha subrayado otro tipo de cosas en nuestra tradici¨®n pol¨ªtica: por una parte, la conveniencia de consolidar una unidad espa?ola a partir de la integraci¨®n democr¨¢tica y activa de los pueblos que la componen. Por otra parte, la exigencia de que en tal articulaci¨®n se respeten suficientes ¨¢mbitos de autogobierno.

Vayamos a lo primero. El proceso de creaci¨®n de la naci¨®n espa?ola no ha sido el resultado de una integraci¨®n impulsada por la hegemon¨ªa de una burgues¨ªa democr¨¢tica sino el fruto de una historia en que ha prevalecido la dominaci¨®n sobre la direcci¨®n.

Dos ideas de Espa?a, dos banderas de Espa?a, dos Espa?as, pero sobre todo una, la que ha ganado (o al menos hab¨ªa venido ganando hasta hace poco). Una Espa?a articulada por una Administraci¨®n que mantiene el privilegio local y personal, cuya unidad y orden est¨¢n garantizados m¨¢s en la Guardia Civil y en el Ej¨¦rcito que en la escuela y la participaci¨®n democr¨¢tica.

En ese marco, federalismo subrayaba democracia y descentralizaci¨®n pol¨ªtica y ten¨ªa una importancia simb¨®lica que se reflejaba en contenidos jur¨ªdicamente imprecisos e hist¨®ricamente mudables.

5. La idea de integraci¨®n y de participaci¨®n presidi¨® la elaboraci¨®n de la Constituci¨®n de 1978, que perfil¨¦ un reparto de poder generoso, y sobre todo, el¨¢stico y, evolutivo, susceptible de satisfacer las pretensiones auton¨®micas de nacionalidades y regiones. Euskadi, inicialmente reacia, se incorpor¨® al modelo con la aprobaci¨®n del estatuto, que ten¨ªa su fundamento y derivaba de la Constituci¨®n. Se abr¨ªa, pues, una expectativa in¨¦dita y esperanzadora en el constitucionalismo espa?ol.

Sin embargo, la construcci¨®n del Estado de las autonom¨ªas se ha realizado en una permanente tensi¨®n. El pacto de la Constituci¨®n no tuvo su continuaci¨®n en la legislaci¨®n de desarrollo. Tras el acuerdo de los estatutos se inaugur¨® una etapa conflictual, a¨²n no cerrada.

Por parte del poder central, el concepto de bases ha sido el caballo de Troya que ha posibilitado regular m¨ªnimos detalles con la consiguiente redefinici¨®n de las competencias auton¨®micas. En las autonom¨ªas ha primado la creaci¨®n de peque?os espacios de poder, exaltaci¨®n del particularismo, el ejercicio de peque?as competencias pero exclusivas, frente a la participaci¨®n en la construcci¨®n del modelo de sociedad. Nada m¨¢s lejos de nuestra intenci¨®n que identificar a los culpables. Tan s¨®lo constatar que las ideas de lealtad constitucional, de colaboraci¨®n, coordinaci¨®n, no son entre nosotros sino ret¨®rica jur¨ªdica.

En este contexto resulta comprensible la relativa indiferencia con que se acoge la sugerencia catalana. Incluso puede darse un gran recelo, a todo intento de reracionalizar el reparto de poder. El recuerdo de la LOAPA perdura en la memoria de las j¨®venes autonom¨ªas. Por supuesto que las comunidades aut¨®nomas siempre estar¨¢n receptivas a un incremento de su cuota de poder, pero est¨¢ por demostrar esta generosidad del poder central.

Desde la perspectiva del pacto, con los datos disponibles no se vislumbra una voluntad de participaci¨®n o de integraci¨®n. El particularismo es rentable electoralmente y no hay por qu¨¦ renunciar a una conflictividad que proporciona tan buenos resultados. No es de sorprender que las reacciones m¨¢s cr¨ªticas se hayan producido en Catalu?a. Pero responden m¨¢s a un debate electoral que a un an¨¢lisis de la alternativa federal.

Tr¨¢nsito

6. Concluimos: el problema fundamental que a nuestro entender se plantea en Espa?a no es tanto el paso de la autonom¨ªa al federalismo, sino el tr¨¢nsito de un planteamiento (ll¨¢mese federal o auton¨®mico) dual a otro cooperativo. Ello exige superar insuficiencias en la organizaci¨®n y funcionamiento del sistema auton¨®mico, y exige sobre todo la adopci¨®n de complejas medidas.

Se trata de acabar con una din¨¢mica en que las comunidades aut¨®nomas aparecen (o juegan a aparecer) enfrentadas con un poder central definido como ajeno y al que pretenden arrebatar competencias ileg¨ªtimamente ostentadas por ¨¦ste con desprecio del derecho de aqu¨¦llas.

En este sentido, la propuesta del Partido de los Socialistas Catalanes al pretender reordenar el reparto de poder y romper la din¨¢mica de conflicto en el nivel institucional puede propiciar un funcionamiento que posibilite la integraci¨®n en el plano pol¨ªtico, aunque no se nos escapa que en las actuales circunstancias el pacto federal en sentido amplio est¨¢, si es que alguna vez se llega a ¨¦l, todav¨ªa lejano.