La traves¨ªa hacia una Espa?a federal

La historia de la financiaci¨®n auton¨®mica est¨¢ lejos de ser algo sexy pero su relato es el de un viaje que ha transformado Espa?a: de un Estado centralista a uno casi federal. Una obra que ha marcado la historia pol¨ªtica y econ¨®mica del pa¨ªs. Si el dinero es poder, la cr¨®nica de la financiaci¨®n auton¨®mica es la del traspaso de poderes desde Madrid a la periferia. Un movimiento centr¨ªfugo que ha alumbrado figuras como los barones auton¨®micos, las televisiones p¨²blicas, las infraestructuras sin control y el despilfarro. Y donde han anidado actitudes como el clientelismo pol¨ªtico, el populismo y un ecosistema donde la corrupci¨®n ha porfiado por echar ra¨ªces. Pero tambi¨¦n es, sobre todo, el marco donde se ha desarrollado el estado del bienestar que ha convertido a Espa?a en un pa¨ªs moderno y europeo si se compara con aquel Estado gris y atrasado de los a?os setenta.

Aunque la traves¨ªa comenz¨® unos a?os antes, fue en mayo de 1985 cuando consejeros de Econom¨ªa y Finanzas de las comunidades aut¨®nomas se reunieron en el Parador Nacional de Sig¨¹enza (Guadalajara) con responsables del Gobierno socialista que entonces presid¨ªa Felipe Gonz¨¢lez para esbozar un sistema con el que financiar la Espa?a de las autonom¨ªas. All¨ª se sembr¨® el primer acuerdo "para establecer una f¨®rmula de financiaci¨®n conjunta para todos", como explic¨® el anfitri¨®n de aquel encuentro, Josep Borrell, quien entonces ocupaba la secretar¨ªa de Estado de Hacienda. Era uno de los primeros c¨®nclaves auton¨®micos para tratar asuntos financieros, que posteriormente se repetir¨ªan casi anualmente en los Consejos de Pol¨ªtica Fiscal y financiera (CPFF). Treinta a?os m¨¢s tarde el mismo protagonista considera que "pr¨¢cticamente nada de aquel primer andamiaje ha sobrevivido. Aquello era la prehistoria".

Se refiere al primer sistema por el que el Estado repart¨ªa el dinero a las comunidades en funci¨®n del coste efectivo. El Gobierno central entregaba a los territorios el mismo dinero que le hab¨ªa costado prestar los servicios que hab¨ªa transferido. "Era una fotocopia de la situaci¨®n anterior. En el Estado descentralizado las desigualdades que se daban en un estado centralizado se daban igualmente", razona Francisco P¨¦rez, catedr¨¢tico de la Universidad de Valencia y director de investigaci¨®n del Ivie, que se muestra cr¨ªtico con la evoluci¨®n del sistema porque considera que arrastra deficiencias desde el origen: el denominado statu quo, que garantiza que ninguna comunidad pierde recursos respecto al modelo anterior y se ha extendido hasta 2015.

Encuentro en Sig¨¹enza

En 1985 el desarrollo auton¨®mico era desigual y asim¨¦trico. Hab¨ªa comunidades como Catalu?a, Galicia, Andaluc¨ªa y la Comunidad Valenciana que cabalgaron m¨¢s r¨¢pido y asumieron competencias estatales, como la sanidad y la educaci¨®n, antes que el resto que tardaron m¨¢s a?os en asumir los servicios que hoy prestan. Las comunidades discutieron en Sig¨¹enza como dise?ar un sistema de reparto con el que financiarse cuando recibieran m¨¢s competencias. Buscaban un sistema "definitivo" que dejar¨ªa atr¨¢s el modelo de 1980, bautizado como "transitorio" y que emanaba directamente de la Ley Org¨¢nica de Financiaci¨®n de las Comunidades Aut¨®nomas (LOFCA) de 1979, el veh¨ªculo amparado por la Constituci¨®n Espa?ola para el desarrollo auton¨®mico.

Catalu?a, de la mano de su presidente Jordi Pujol, ya presionaba para mejorar su financiaci¨®n. Reclamaba que la poblaci¨®n tuviera m¨¢s peso en el c¨¢lculo del reparto de los fondos. Como explica Borrell, el coste efectivo provocaba que comunidades como Catalu?a donde la educaci¨®n y la sanidad privada ten¨ªan m¨¢s peso recibieran menos recursos. A?os m¨¢s tarde, Pujol arrancar¨ªa un pago extra del Estado de 26.000 millones de pesetas (unos 156 millones de euros) por estos desfases. Casi todos los expertos consultados para elaborar este reportaje coinciden en que Catalu?a siempre ha liderado los procesos para cambiar la financiaci¨®n. "Se ha llegado a un modelo que ha dirigido Catalu?a y que ahora no quiere", recuerda Alain Cuenca, profesor de la Universidad de Zaragoza.

Tras un agr¨ªo debate entre los consejeros auton¨®micos, el 7 de noviembre de 1986 se aprob¨® finalmente el sistema que sirvi¨® de partida para el resto. La principal novedad era la introducci¨®n de una f¨®rmula para calcular las necesidades de gasto de cada regi¨®n, seg¨²n explica Sandra Le¨®n en el libro La financiaci¨®n auton¨®mica: claves para entender un (interminable) debate (Alianza Editorial). Esta f¨®rmula incorporaba la poblaci¨®n junto con otras variables en el c¨¢lculo de los fondos que les correspond¨ªan a las comunidades. El Estado puso 51.494 millones de pesetas m¨¢s para lograr el acuerdo con todas los territorios.

Carlos Solchaga, ministro de Econom¨ªa de la ¨¦poca augur¨® que el nuevo modelo "permitir¨¢ iniciar la segunda fase del Estado de las autonom¨ªas. Empieza a partir de ahora el asentamiento definitivo del sistema auton¨®mico en los ¨®rganos pol¨ªticos administrativos". Los cronistas lo definieron como un sistema con el que "deber¨ªa empezar la verdadera andadura aut¨®noma de las comunidades sin la muleta del Estado".

Pero la paz regional no durar¨ªa mucho. A primeros de los noventa, Pujol reabre el debate y reclama m¨¢s fondos para Catalu?a. Adem¨¢s, la LOFCA preve¨ªa revisar el sistema cada cinco a?os. Tras duras semanas de negociaci¨®n entre el Gobierno de Gonz¨¢lez y los presidentes regionales, el 20 de enero de 1992 nac¨ªa el segundo modelo que daba continuidad al anterior pero con dos novedades: Se incrementaban los fondos a repartir en unos 127.000 millones de pesetas y se acordaba aumentar la corresponsabilidad fiscal de las autonom¨ªas mediante la cesi¨®n del 15% del IRPF a partir de 1993.

Enfrentamientos

Las chaquetas de pana hab¨ªan dejado paso a los trajes de Emidio Tucci y Espa?a hab¨ªa entrado en la modernidad tras los Juegos Ol¨ªmpicos de Barcelona y la Exposici¨®n Universal de Sevilla. En esa ¨¦poca los encendidos debates por el 15% se filtraron en los titulares de la prensa y el telediario. Las comunidades m¨¢s pobres, lideradas por el extreme?o Juan Carlos Rodr¨ªguez Ibarra (PSOE) lanzaban ataques pol¨ªticos a la Generalitat de Pujol la m¨¢s firme defensora de la cesi¨®n del porcentaje IRPF. De hecho, todos los partidos catalanes, en una decisi¨®n ins¨®lita, acordaron reclamarlo de forma un¨¢nime. En octubre de 1993, el Consejo de Pol¨ªtica Fiscal aprob¨® traspasar el 15% del IRPF a las comunidades. Extremadura fue la ¨²nica comunidad que no acept¨® el m¨¦todo pese a que ten¨ªa un efecto neutral. El Estado se encargar¨ªa de cubrir las diferencias entre las comunidades ricas y las menos pr¨®speras.

La pol¨ªtica se empa?¨® durante los a?os siguientes. Casos de corrupci¨®n como el de Rold¨¢n y esc¨¢ndalos como el de los GAL desgastaron al Gobierno socialista de Gonz¨¢lez que fue relevado a principios de 1996 por el conservador Jos¨¦ Mar¨ªa Aznar (PP). El presidente popular requiri¨® el apoyo de los nacionalistas catalanes para formar gobierno. En el denominado pacto del hotel Majestic "se acord¨® la puesta en marcha de un nuevo modelo de financiaci¨®n auton¨®mica para el quinquenio 1997-2001, dentro del cual los firmantes se compromet¨ªan a atribuir a las comunidades una participaci¨®n en el IRPF del 30% que se fijar¨¢ en funci¨®n de su nivel competencial y del volumen de recursos", seg¨²n explic¨® el propio Aznar hace un par de semanas en una carta en El Mundo.

En realidad, "la principal novedad de este modelo se centr¨® en los instrumentos de financiaci¨®n y en un aumento de la autonom¨ªa tributaria", explica Le¨®n, profesora de Ciencias Pol¨ªticas en la Universidad de York (Reino Unido). Las comunidades pod¨ªan modificar, dentro de ciertos l¨ªmites, los tipos impositivos y algunas deducciones en la parte del impuesto que se ced¨ªa. Andaluc¨ªa, Extremadura y Castilla-La Mancha rechazaron el acuerdo. El ambiente pol¨ªtico estaba crispado. Acusaciones y amenazas se profer¨ªan desde los territorios del sur contra Catalu?a y el Gobierno. Los barones auton¨®micos acusaban al Ejecutivo de imponer el acuerdo con CiU al resto de comunidades. Finalmente el Ejecutivo popular desembols¨® 200.000 millones de pesetas (unos 1.200 millones de euros) para contentar a los territorios m¨¢s cr¨ªticos con el sistema.

Un alto cargo socialista que estuvo entonces cerca de las negociaciones revela que el entonces ministro de Econom¨ªa, Rodrigo Rato, aseguraba que las comunidades iban a hacer "un mal negocio" con este sistema porque ten¨ªa planeado rebajar el IRPF y por tanto reducir su recaudaci¨®n.

Julio L¨®pez Laborda, catedr¨¢tico de Econom¨ªa P¨²blica en la Universidad de Zaragoza, sit¨²a est¨¢ ¨¦poca como uno de los puntos de inflexi¨®n desde la perspectiva de los ingresos. "Entre 1994, cuando se inicia la cesi¨®n parcial del IRPF a las comunidades y 1997, cuando se empiezan a atribuir competencias normativas", explica.

Nuevos cambios

Pero este modelo tampoco fue longevo. En 2001, el ministro de Hacienda, Crist¨®bal Montoro, se propuso dise?ar un sistema m¨¢s estable. Pretend¨ªa generalizar el sistema de doble velocidad en una ¨²nica f¨®rmula de reparto. Hasta entonces hab¨ªa comunidades que ten¨ªan asumidas casi todas las competencias y otras que a¨²n no ten¨ªan transferidos algunos servicios importantes. Se cerraba as¨ª el modelo asim¨¦trico entre las autonom¨ªas de r¨¦gimen general. Los meses previos estuvieron marcados por un ambiente de mercadillo por las negociaciones bilaterales de unos y otros. Un alto cargo regional que particip¨® en las negociaciones recuerda que las negociaciones "era un juego de p¨®ker y tah¨²res". Y a?ade: "Se acordaban cantidades de palabra y luego se a?ad¨ªan al modelo". "Para comprar un bol¨ªgrafo en la administraci¨®n central tienes que hacer muchos tr¨¢mites y para conseguir 5.000 millones m¨¢s de financiaci¨®n basta con saber tirar un ¨®rdago", expresa.

No es de extra?ar c¨®mo hace unos meses el presidente del Gobierno, Mariano Rajoy, definiese c¨®mo han sido tradicionalmente las negociaciones del sistema: "Es un tema de una enorme complejidad, donde todo el mundo tiene el mismo discurso, y hace bien; todo el mundo cree que a ¨¦l le corresponde m¨¢s recursos de los que efectivamente se le dan. No hay nadie que diga que est¨¢ contento con su financiaci¨®n auton¨®mica. Yo mismo fui vicepresidente de la Xunta de Galicia hace ya algunos a?os, me correspond¨ªa negociar la financiaci¨®n auton¨®mica y, desde luego, no estaba de acuerdo con la financiaci¨®n auton¨®mica; y, si estaba de acuerdo con la financiaci¨®n auton¨®mica, dec¨ªa que no estaba de acuerdo con la financiaci¨®n auton¨®mica".

Finalmente el 27 de julio de 2001 se alcanz¨® un acuerdo para un modelo que logr¨® el consenso de todos territorios con una aportaci¨®n adicional de 300.000 millones de pesetas (unos 1.800 millones de euros). Los grandes servicios p¨²blicos (Sanidad, Educaci¨®n y Servicios Sociales) quedar¨ªan en manos de todas las comunidades. El pacto, que se preve¨ªa definitivo, ampliaba la corresponsabilidad fiscal de las comunidades al elevar la cesi¨®n del 33% del IRPF; el 35% del IVA; y el 100% de los impuestos especiales.

El modelo se extendi¨® hasta 2009, cuando el presidente socialista Jos¨¦ Luis Rodr¨ªguez Zapatero, logr¨® tambi¨¦n el consenso de todas las comunidades para renovar la financiaci¨®n. Se aument¨® la corresponsabilidad fiscal al aumentar la cesi¨®n del IRPF al 50%, el 50% del IVA y el 58% de los especiales. Y se crearon mecanismos de nivelaci¨®n para avanzar en la solidaridad. El Ejecutivo puso encima de la mesa 11.000 millones para contentar a todos los territorios. "Lo que ten¨ªan en la cabeza como ten¨ªa que ser la financiaci¨®n de las comunidades aut¨®nomas en los a?os ochenta imaginaban algo parecido a lo que tenemos", explica Alain Cuenca, profesor de Econom¨ªa en la Universidad de Zaragoza y uno de los padres del sistema que a¨²n est¨¢ vigente. "En treinta a?os hemos llegado donde deb¨ªamos llegar. Conceptos como la nivelaci¨®n o la corresponsabilidad fiscal son ejes principales del sistema".

A pesar de las continuas mejoras, muchos expertos consideran que el actual modelo est¨¢ aquejado de grandes debilidades. "El principal problema que persiste es el de la complejidad de su dise?o y la opacidad de sus resultados", explica Le¨®n, quien a?ade: "Adem¨¢s, la diferencia de financiaci¨®n por habitante que se dan entre las regiones parecen injustificables".

El actual Gobierno popular de Mariano Rajoy ya ha anunciado que la revisi¨®n de la financiaci¨®n auton¨®mica ser¨¢ uno de los mayores desaf¨ªos de la pr¨®xima legislatura. Habr¨¢ que recordar las palabras del ex ministro Francisco Fern¨¢ndez ?rdo?ez en 1980: "Las comunidades no son islas unidas por el istmo de los estatutos. Las comunidades aut¨®nomas no se dan en el vac¨ªo ni contra o frente al Estado. El sistema financiero no puede regirse por relaciones bilaterales de Estado-comunidad, sino a partir de un sentido de globalidad".