Hait¨ª : el desaf¨ªo de mejorar

Hay un antes y un despu¨¦s para la comunidad humanitaria internacional tras el terremoto que sufri¨® Hait¨ª hace hoy 5 a?os.

El 12 de enero de 2010 un terremoto de 7.3 grados en la escala de Richter golpe¨® severamente Hait¨ª y su capital, Puerto Pr¨ªncipe, ocasionando m¨¢s de 230.000 muertos, 300.000 heridos, dos millones de desplazados y una enorme destrucci¨®n, comparable por su impacto socioecon¨®mico al que ocasion¨® el hurac¨¢n Mitch en Centroam¨¦rica en 1998.

Los desastres de esta magnitud constituyen un punto de inflexi¨®n en la memoria colectiva de las sociedades que los padecen, generan un dolor, un trauma y un vac¨ªo que permanecen por siempre entre los que lo perdieron todo e hipotecan el futuro y las oportunidades de las generaciones venideras. De alguna u otra forma permanecen por siempre. Para la comunidad humanitaria representan nuestro ¡°momento de la verdad¡±, ponen nuestros principios humanitarios a prueba, golpean profundamente nuestras organizaciones desafi¨¢ndolas hasta el l¨ªmite de sus capacidades y se constituyen como hitos transformadores de la Agenda Global Humanitaria. De alguna manera, son ventanas de oportunidad para mejorar como comunidad internacional.

En el caso de la Federaci¨®n Internacional de la Cruz Roja y Media Luna Roja, 125 Sociedades Nacionales, de las 189 que configuran la mayor organizaci¨®n humanitaria del mundo, apoyaron directa o indirectamente en la respuesta humanitaria en Hait¨ª, gestionando una operaci¨®n cercana a los 1.2 billones de francos suizos destinados a acciones de respuesta, recuperaci¨®n, rehabilitaci¨®n y desarrollo, en la mayor operaci¨®n humanitaria de la historia de la Federaci¨®n Internacional de las Cruz Roja y Media Luna Roja en un solo pa¨ªs.

Afrontar una respuesta humanitaria de este calibre y dimensi¨®n implica un gran desaf¨ªo en muchos frentes. ?Qu¨¦ podemos hacer para prepararnos mejor frente a estos escenarios?

Uno de los elementos menos visibles para la opini¨®n p¨²blica, pero uno de los m¨¢s efectivos para la respuesta a desastres es mejorar la preparaci¨®n jur¨ªdica para la asistencia internacional en caso de desastre. En otras palabras, desarrollar marcos normativos nacionales, regionales y/o globales que faciliten la llegada de la ayuda internacional y la recuperaci¨®n inicial.

Las consecuencias del impacto s¨ªsmico en la estructura del Estado fueron un gran lastre para articular la ayuda

El terremoto de Hait¨ª en 2010 demostr¨® que la ausencia de sistemas y procedimientos nacionales para facilitar la respuesta internacional, en las primeras horas, fue una limitaci¨®n para los actores humanitarios. Las consecuencias del impacto s¨ªsmico en la estructura pol¨ªtico-administrativa y en el funcionamiento del Estado haitiano fueron un gran lastre para articular la respuesta internacional.

M¨¢s de 1.000 organizaciones especializadas en desastres y otras que no lo eran, de todos los tama?os, colores y formas, estuvieron presentes en Hait¨ª durante los meses iniciales que dur¨® la respuesta. Su presencia evidenci¨® unos notables fallos en el proceso de la coordinaci¨®n humanitaria, en la autorizaci¨®n, registro y control de las organizaciones internacionales que llegaron a Puerto Pr¨ªncipe para ofrecer apoyo, en las facilidades y control para el ingreso de bienes, insumos y equipos humanitarios, m¨¦dicos o de rescate y en el uso de las telecomunicaciones. Por otro lado, en la construcci¨®n de los campos de desplazados y en el desarrollo de los programas de rehabilitaci¨®n y reconstrucci¨®n tambi¨¦n se visualizaron vac¨ªos legales: por ejemplo, para ordenar la provisi¨®n de refugios de car¨¢cter temporal o transitorio y en la definici¨®n de la tenencia de la tierra y los catastros. Con el paso de los meses y el reestablecimiento de cierta normalidad institucional, el exceso de burocracia tambi¨¦n se constituy¨® en un cuello de botella.

Pero el caso de Hait¨ª no es el ¨²nico. Centr¨¢ndonos en la regi¨®n de la Am¨¦ricas, el terremoto de Chile de 2010, ocurrido un mes despu¨¦s del sismo de Hait¨ª, tambi¨¦n evidenci¨® notables vac¨ªos normativos y de procedimientos para ordenar la ayuda internacional y el di¨¢logo con la comunidad humanitaria internacional en los primeros momentos. Otros contextos de desastre en Pakist¨¢n, Filipinas o Jap¨®n han puesto tambi¨¦n de manifiesto problemas comunes para facilitar la ayuda internacional.

Cabe tambi¨¦n mencionar que las barreras operacionales y legales en materia de respuesta humanitaria se originan no s¨®lo en el pa¨ªs receptor de la asistencia, en el pa¨ªs que ha sufrido el desastre. La respuesta externa es generadora, en no pocas ocasiones, de cortocircuitos operacionales y disfuncionalidades que multiplican el caos que ya de por s¨ª se genera en una situaci¨®n de esta naturaleza. Por ello, los canales de comunicaci¨®n entre el Estado afectado y los Estados donantes deben ser predefinidos en protocolos de coordinaci¨®n y acuerdos bilaterales, que vayan m¨¢s all¨¢ de los acuerdos diplom¨¢ticos tradicionales. Facilitar la asistencia humanitaria internacional, justo en la horas despu¨¦s de un gran desastre, deber¨ªa ser una tarea, sobre todo, de car¨¢cter t¨¦cnico, sustentada en marcos de ayuda mutua binacionales, subregionales y globales.

La respuesta externa presenta vac¨ªos en el despliegue de equipos m¨¦dicos y en los de b¨²squeda y rescate

En este mismo sentido, para fomentar el di¨¢logo entre Estados en este ¨¢mbito, se deber¨ªa seguir potenciando la cooperaci¨®n transfronteriza. Los desastres no tienen fronteras. No deber¨ªa ser el objetivo reducir la respuesta internacional humanitaria a estos espacios, pero si aprovechar la proximidad geogr¨¢fica, las relaciones de buena vecindad y los desaf¨ªos comunes como elementos para desarrollar marcos normativos de asistencia mutua en caso de desastre, en espacios de com¨²n inter¨¦s. Por otro lado, la respuesta externa sigue presentando vac¨ªos en materia de coordinaci¨®n, estandarizaci¨®n y uniformidad, como en el despliegue de equipos m¨¦dicos internacionales y en los equipos de b¨²squeda y rescate. Ambos procesos requieren de facilidades legales orquestadas desde el ¨¢mbito global hacia los Estados para ser efectivos en clave operacional en lo local.

Por otro lado, el contexto pol¨ªtico y legislativo nacional son factores que tienen una influencia notable en la fase de la preparaci¨®n legal, as¨ª como en el escenario de la respuesta humanitaria. En las solicitudes de asistencia internacional siguen siendo privilegiados ciertos elementos de solidaridad entre Estados, afinidades pol¨ªticas y agendas comunes. Sin embargo, las mec¨¢nicas de estas respuestas humanitarias colisionan en ocasiones con los procesos normativos, que se han desarrollado a nivel t¨¦cnico. Manejar un equilibrio entre la voluntad pol¨ªtica de asistir y ser asistido y las necesidades t¨¦cnicas de asistencia sigue siendo un desaf¨ªo que los marcos normativos en la materia a¨²n no han conseguido controlar. No es solo un proceso normativo, es tambi¨¦n un proceso pedag¨®gico de car¨¢cter pol¨ªtico con las altas esferas del poder y los tomadores de decisiones.

Asimismo, en el momento de la respuesta humanitaria en s¨ª y de la aplicaci¨®n de las normas, persisten vac¨ªos de coordinaci¨®n entre los actores que son parte de los sistemas nacionales de respuesta, que repercuten en el momento de dar facilidades a la respuesta internacional. Cerrar la brecha existente entre las normas, protocolos, gu¨ªas y manuales existentes y su aplicaci¨®n efectiva es un desaf¨ªo que va m¨¢s all¨¢ de elementos legales y que tiene que ver con elementos sist¨¦micos y operacionales de la respuesta nacional en caso de desastre y con el propio desarrollo de los pa¨ªses afectados. El desarrollo sigue siendo el mayor amortiguador para hacer frente a un desastre.

Los Estados afectados por los desastres tienen la responsabilidad de buscar soluciones legales integrales que faciliten la asistencia internacional y los pa¨ªses donantes y las organizaciones humanitarias la obligaci¨®n de contribuir en esos procesos.

Por otro lado, los desastres tambi¨¦n son ventanas de aprendizaje para todos y en base a las experiencias y lecciones extra¨ªdas el marco normativo de los Estados se ha sofisticado en lo que se denomina el Derecho sobre los Desastres. Las Directrices sobre la facilitaci¨®n y reglamentaci¨®n nacional de las operaciones internacionales de socorro en casos de desastre y asistencia para la recuperaci¨®n inicial adoptadas por los Estados partes de los Convenios de Ginebra en 2007 han ofrecido una gu¨ªa global para esos desarrollos, muchos de ellos con un extraordinario nivel de integraci¨®n intersectorial, interinstitucional e incluso intergubernamental. Am¨¦rica Latina y el Caribe son un buen ejemplo de estos avances. A nivel global m¨¢s de 40 pa¨ªses han desarrollado, con el apoyo de las Sociedades Nacionales de la Cruz Roja y de la Media Luna Roja y otros socios, evaluaciones de sus leyes y procedimientos para gestionar la asistencia internacional en casos de desastre, usando como referencia y herramienta de an¨¢lisis las Directrices. En este sentido, 18 pa¨ªses han adoptado nuevas leyes o reglamentos basados en estas recomendaciones y diversos proyectos de ley est¨¢n pendientes en unos 14 pa¨ªses, representando un avance importante, pero aun insuficiente para asegurar un mejor desempe?o en todas las operaciones de socorro.

No es solo un proceso normativo, es tambi¨¦n un proceso pedag¨®gico con las altas esferas del poder

Antes del pr¨®ximo ¡°mega¡± sismo, hurac¨¢n o tsunami, estamos obligados a encontrar elementos para vencer una inercia demasiado pausada, que limita el progreso de la preparaci¨®n legal frente a desastres, no solamente para la respuesta nacional, tambi¨¦n para la solidaridad internacional. En este sentido, podr¨ªamos valorar m¨¢s cooperaci¨®n ¡°sur-sur¡±, adem¨¢s de establecer m¨¢s di¨¢logo entre y al interior de los organismo regionales para compartir experiencias y esfuerzos, contribuyendo a disminuir la desconfianza entre las autoridades de los estados afectados por los desastres y organizaciones humanitarias.

Mirando hacia adelante, tambi¨¦n deber¨ªamos considerar el desarrollo de un tratado global, como un paso en la promoci¨®n de una normativa en materia de facilitar la asistencia internacional en caso de desastre. Este es un debate indispensable que deber¨ªa ser originado a corto plazo. Cabe se?alar que la Comisi¨®n de Derecho Internacional, ¨®rgano de expertos legales de las Naciones Unidas, esta pr¨®ximo a terminar un documento que podr¨ªa ser presentado a los Estados, como un paso previo hacia el tratado. Sin duda, una normativa de car¨¢cter global y vinculante en forma de tratado para los Estados y la comunidad humanitaria internacional, favorecer¨ªa un desarrollo normativo m¨¢s uniforme desde lo global a lo local y desde lo local a lo global, consolidar¨ªa una mayor homogenizaci¨®n en los ¨¢mbitos regionales y orientar¨ªa la cooperaci¨®n transfronteriza, ayudando a canalizar la solidaridad de la comunidad internacional en base a procesos y est¨¢ndares internacionales m¨¢s reconocibles.

Como manifiesta Alta Jean-Baptiste, directora de Protecci¨®n Civil del Ministerio del Interior de Hait¨ª, ¡°la promoci¨®n de mecanismos jur¨ªdicos para la respuesta humanitaria que faciliten la recepci¨®n de actores humanitarios y los procesos de importaci¨®n de bienes humanitarios son elementos esenciales para fortalecer la propia capacidad nacional de respuesta y el liderazgo de las instituciones nacionales¡±.

En definitiva, se trata de contribuir a tener Estados m¨¢s y mejor preparados frente a los desastres, a trav¨¦s de marcos normativos que faciliten la respuesta interna y externa cuando un desastre golpea una sociedad, como lo hizo en Hait¨ª hace cinco a?os. No perdamos de vista de que estamos hablando, hablamos principalmente de salvar vidas humanas y garantizar derechos.

Xavier Castellanos es director para las Am¨¦ricas de la Federaci¨®n Internacional de la Cruz Roja y Media Luna Roja, y Sergio Ferrero Febrel, coordinador del Programa de Derecho relativo a Desastres de la Federaci¨®n Internacional de la Cruz Roja y Media Luna Roja para las Am¨¦ricas.