Evitar errores pasados

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¡°La Agenda 2030 es profundamente feminista¡±

Cristina Gallach, alta comisionada para la Agenda 2030

ODS

En los primeros d¨ªas de este mes de julio se termin¨® de constituir el equipo que dirigir¨¢ la pol¨ªtica espa?ola de cooperaci¨®n para el desarrollo en lo que resta de legislatura. Si la conformaci¨®n del gobierno de Pedro S¨¢nchez mereci¨® elogios por la solidez t¨¦cnica de las personas nombradas, las elegidas para estar a la cabeza del sistema de cooperaci¨®n responden a similar criterio. Se trata de personas con experiencia, que conocen bien la cooperaci¨®n espa?ola y que hab¨ªan desempe?ado ya responsabilidades en ese campo en el pasado, durante el gobierno de Rodr¨ªguez Zapatero.

A la tr¨ªada de cargos centrales del sistema (secretario de Estado, directora de la AECID y director de pol¨ªticas de desarrollo sostenible), se ha unido el nombramiento de una Alta Comisionada para la Agenda 2030, un nuevo puesto para el que se ha elegido tambi¨¦n a una profesional que se mueve con soltura en los ¨¢mbitos internacionales por su responsabilidades previas en Naciones Unidas. Es un buen punto de partida, si bien probablemente los mayores obst¨¢culos que la comisionada tendr¨¢ que salvar no los encuentre en las enmoquetadas salas de los organismos internacionales (que conoce bien), cuanto en los m¨¢s rocosos escenarios de la pol¨ªtica dom¨¦stica (que conoce peor). Recu¨¦rdese que, a diferencia de los Objetivos de Desarrollo del Milenio, hacer realidad los Objetivos de Desarrollo Sostenible requerir¨¢ cambios en las pol¨ªticas dom¨¦sticas de todos los pa¨ªses, incluido el nuestro.

Por su perfil, es entendible que los nuevos nombramientos hayan suscitado expectativas y un cierto optimismo en un sector que llevaba una d¨¦cada larga de abandono y postergaci¨®n pol¨ªtica. A los may¨²sculos recortes presupuestarios, se hab¨ªa sumado la disfuncionalidad de un sistema institucional crecientemente fragmentado y carente de orientaci¨®n estrat¨¦gica. A los nuevos responsables les tocar¨¢ revertir ese proceso, ordenar el sistema y dotarlo de medios. La experiencia previa puede ser un activo valioso, si bien para llevar a buen t¨¦rmino la reforma, adem¨¢s de voluntad e ideas, se precisa de m¨²sculo pol¨ªtico para elevar el perfil de la cooperaci¨®n para el desarrollo entre las prioridades del gobierno. Algo que depender¨¢ de lo que hagan al respecto Pedro S¨¢nchez y su ministro Josep Borrell.

La tarea que el nuevo equipo tiene por delante no es sencilla: ha de adaptar la cooperaci¨®n espa?ola a los cambios que se perciben en el escenario internacional y en la agenda de desarrollo. No se trata de restaurar el pasado, sino de orientar la cooperaci¨®n espa?ola a un entorno nuevo, de relaciones m¨¢s abiertas y horizontales entre pa¨ªses, convirti¨¦ndola en un instrumento ¨²til para afrontar problemas complejos, como los que plantea la agenda de desarrollo sostenible, cuya soluci¨®n demanda dosis crecientes de innovaci¨®n y de acci¨®n concertada entre agentes diversos.

El primer fallo fue abrazar mim¨¦ticamente la agenda internacional sin advertir de las singularidades de la cooperaci¨®n espa?ola

Suma y sigue

Ahora bien, si no cabe volver al pasado, s¨ª conviene aprender del camino recorrido y evitar errores previos. Citarlos aqu¨ª es pertinente porque se cometieron cuando los actuales responsables ocupaban cargos de relevancia en la cooperaci¨®n espa?ola en el pasado. Llamar¨¦ la atenci¨®n sobre cinco de esos errores.

1. El primero fue abrazar mim¨¦ticamente la agenda internacional sin advertir de las singularidades de la cooperaci¨®n espa?ola. Estas descansan en su veterana especializaci¨®n en pa¨ªses (de Am¨¦rica Latina y Norte de ?frica, muy centralmente) que est¨¢n en los estratos intermedios de renta. En relaci¨®n con los m¨¢s pobres, el tipo de cooperaci¨®n que demanda este tipo de pa¨ªses es m¨¢s selectiva, intensiva en conocimientos m¨¢s que en recursos financieros y basada en un di¨¢logo m¨¢s abierto y horizontal. Por la modestia de sus recursos t¨¦cnicos, la cooperaci¨®n espa?ola asumi¨® esta tarea con modestia y esp¨ªritu dialogante, poniendo en valor la experiencia espa?ola reciente en su proceso de modernizaci¨®n econ¨®mica y social. Este hecho se olvid¨® en el periodo expansivo de la cooperaci¨®n espa?ola, durante el gobierno de Zapatero. Se adoptaron acr¨ªticamente los Objetivos de Desarrollo del Milenio y se trat¨® de asimilar nuestra cooperaci¨®n a la de aquellos pa¨ªses (Reino Unido o pa¨ªses n¨®rdicos) que se vend¨ªan como modelos. Al calor de este prop¨®sito se abrieron nuevas delegaciones de la Aecid en pa¨ªses en los que Espa?a ten¨ªa poca ventaja: un proceso que hubo de revertirse posteriormente. La primera ense?anza es, por tanto, reconocer que cualquier proyecto de futuro para la cooperaci¨®n espa?ola debe asentarse en su experiencia previa, en lo que es su valor a?adido al sistema internacional.

2. El segundo problema deriv¨® del fetichismo entonces dominante sobre las metas cuantitativas en materia de recursos, sin advertir de las capacidades institucionales que ser¨ªan requeridas para gestionarlos. Y esas capacidades no se improvisan. Se trataba de alcanzar una AOD del 0,5% del PNB en la primera legislatura, que conclu¨ªa en 2008, y del 0,7% en la segunda. Ninguno de estos objetivos se consigui¨®, pero a cambio se someti¨® al sistema a la insana presi¨®n del gasto. Para lograr las metas fijadas, se canalizaron parte de los fondos hacia las ONGD y los organismos multilaterales, que vieron multiplicados sus recursos en aquellos a?os. Esto permiti¨® mejorar el perfil de Espa?a en el sistema multilateral (hoy en manifiesto declive) y vitalizar el tejido de la sociedad civil, pero con costes igualmente visibles. Los organismos multilaterales pueden ser un saco sin fondo si no se les somete a procesos firmes de negociaci¨®n y seguimiento; y las ONG vivieron un proceso desordenado de crecimiento, que se pag¨® posteriormente con dolorosos ajustes. Es necesario, pues, que la obligada expansi¨®n de recursos se acompase con un crecimiento de las capacidades institucionales y t¨¦cnicas disponibles.

3. El tercer error tiene que ver con el limitado inter¨¦s que los responsables de la cooperaci¨®n han revelado hacia los aspectos relacionados con la estructura institucional y el marco regulatorio del sistema. La consecuencia es que el sistema ni funcionaba entonces, ni funciona ahora. En el caso del gobierno de Zapatero, se emprendi¨® la reforma de la Aecid al final de la primera legislatura, cuando apenas quedaba empuje pol¨ªtico; y se hizo a trav¨¦s de una v¨ªa inadecuada, que frustr¨® un proceso que hab¨ªa suscitado expectativas. La regulaci¨®n de FONPRODE, un instrumento financiero importante de la cooperaci¨®n espa?ola, se hizo a las prisas, sin advertir que es una modalidad de cooperaci¨®n que requiere competencias t¨¦cnicas precisas, lo que termin¨® por inutilizar el instrumento. Y, en fin, la normativa laboral y administrativa establece numerosas trabas para que Espa?a se dote de los equipos humanos que requiere o pueda acometer lo que otros donantes hacen en materia de asistencia t¨¦cnica, apoyo presupuestario plurianual o partenariados internacionales. Dedicar m¨¢s atenci¨®n a estos aspectos ser¨ªa una ense?anza justa de estas experiencias fallidas.

Se conoce poco de la realidad del mundo en desarrollo, pero se pretende ordenar esa realidad a trav¨¦s de una mara?a de ficticias directrices y matrices de resultados

4. El cuarto error tiene que ver con el af¨¢n por someter la pol¨ªtica de cooperaci¨®n a una recargada estructura de planes y documentos estrat¨¦gicos, la mayor parte de ellos de limitada traducci¨®n pr¨¢ctica. En un mundo en que se valora la flexibilidad, la capacidad de respuesta a la novedad, la cooperaci¨®n espa?ola se inclin¨® por hacer lo contrario de lo deseable: pocos estudios y muchos planes. Se conoce poco de la realidad del mundo en desarrollo, pero se pretende ordenar esa realidad a trav¨¦s de una mara?a de ficticias directrices y matrices de resultados. Es verdad que una cierta programaci¨®n puede mejorar la capacidad selectiva y la consistencia temporal de las decisiones, pero debiera tratarse de una programaci¨®n flexible, m¨¢s orientada a fijar los prop¨®sitos estrat¨¦gicos que los detalles con los que alcanzarlos.

5. El ¨²ltimo de los errores es el que se refiere a la propensi¨®n a convertir la cooperaci¨®n al desarrollo en un sistema auto-referencial, con una jerga incomprensible para el com¨²n de los mortales y donde la importancia prestada a los medios e instrumentos hacer olvidar con frecuencia los fines que se persiguen. De este modo, lo que debiera ser una pol¨ªtica internacional, se transforma en un ¨¢mbito de la pol¨ªtica dom¨¦stica; y se habla m¨¢s acerca de c¨®mo satisfacer la demanda de los grupos de presi¨®n internos ¨Csean ONG, universidades o empresas- que del grado en que se consiguen resultados transformadores en los pa¨ªses en desarrollo.

Cinco errores importantes del pasado. Evitarlos no garantiza el ¨¦xito para esta nueva etapa, pero al menos nos har¨ªa pensar que el sistema avanza, porque son otros y distintos los problemas que afronta.

Jos¨¦ Antonio Alonso es catedr¨¢tico de Econom¨ªa Aplicada de la Universidad Complutense y miembro del Committee for Development Policy de Naciones Unidas

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