El informe del letrado principal del Constitucional sobre la reforma del Gobierno: ¡°La reiterada doctrina es no conceder la suspensi¨®n cautelar¡±

Juan Carlos Duque es letrado del Tribunal Constitucional desde hace 33 a?os y experto en derecho parlamentario. A petici¨®n de la secretar¨ªa general del tribunal de garant¨ªas, elabor¨® el jueves un informe sobre el recurso de amparo que present¨® el PP pidiendo la suspensi¨®n cautelar¨ªsima de la tramitaci¨®n de una ley. El pleno del Tribunal Constitucional, reunido de urgencia, decidi¨® aplazar hasta el lunes su decisi¨®n con el objetivo de dar m¨¢s tiempo a los magistrados para estudiar el caso. Pero Enrique Arnaldo, magistrado elegido a propuesta del PP y ponente de la resoluci¨®n que se va a someter a votaci¨®n, defiende desde el jueves la necesidad de admitir a tr¨¢mite el recurso de amparo y la adopci¨®n de la medida cautelar que solicita la formaci¨®n conservadora. Arnaldo, que era letrado en el Congreso de los Diputados y ponente habitual en actos de la fundaci¨®n FAES ¡ªvinculada al PP¡ª, entr¨® al Tribunal Constitucional en la renovaci¨®n acordada hace 13 meses.

Al informe de Juan Carlos Duque se unen otros encargados por algunos de los magistrados a los letrados que tienen asignados para que les asesoren sobre el recurso. Mientras que esos informes pueden estar influidos por el magistrado que los pide, el de Duque carece de esos condicionantes. El tribunal, adem¨¢s, considera a este letrado el mayor experto en derecho parlamentario de cuantos trabajan en ese ¨®rgano.

El informe de Duque, que deber¨ªa orientar m¨¢s que ning¨²n otro la decisi¨®n del tribunal, plantea sus dudas y sugiere el rechazo a la adopci¨®n de una medida cautelar tan excepcional como ser¨ªa suspender el procedimiento legislativo, todav¨ªa vivo y pendiente de un ¨²ltimo pleno en el Senado.

El PP recurri¨® en amparo ante el Constitucional por entender que se vulner¨® el derecho de sus diputados a ejercer su cargo cuando la mesa de la Comisi¨®n de Justicia del Congreso admiti¨® una serie de enmiendas a la reforma legal en marcha ¡°manifiestamente inconstitucionales¡± y que carec¨ªan de ¡°conexi¨®n de homogeneidad con el texto de la iniciativa legislativa¡±.

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Los momentos m¨¢s tensos del Pleno del Congreso

Los grupos socialista y de Unidas Podemos presentaron una proposici¨®n de ley para derogar en el C¨®digo Penal el delito de sedici¨®n y sustituirlo por otro de des¨®rdenes p¨²blicos agravados con una pena muy inferior. A esa proposici¨®n, los mismos grupos presentaron diversas enmiendas para reformar el delito de malversaci¨®n en el C¨®digo Penal, recortando mucho las penas; y modificar las leyes org¨¢nicas del Consejo General del Poder Judicial (CGPJ) y del Tribunal Constitucional para cambiar las reglas sobre elecci¨®n de nuevos magistrados.

Ante la solicitud de adopci¨®n de la medida cautelar, sin o¨ªr a las partes afectadas, el informe de Duque se?ala varios inconvenientes:

Novedosa medida cautelar en la doctrina del tribunal. ¡°La medida cautelar solicitada ¡ªsuspensi¨®n de la admisi¨®n a tr¨¢mite de las enmiendas¡ª es novedosa, hasta donde conoce este letrado, en la doctrina de este tribunal. Su concesi¨®n, sin audiencia al ministerio fiscal y a las partes personadas, reviste car¨¢cter excepcional, seg¨²n resulta del tenor del propio art¨ªculo 56.6 de la Ley Org¨¢nica del Tribunal Constitucional y de la jurisprudencia constitucional¡±.

Reiterada doctrina del Constitucional: no conceder la suspensi¨®n cautelar. ¡°En todo caso, su concesi¨®n suscita a quien suscribe dudas, en la medida en que pudiera suponer, con independencia del alcance y de los efectos de una eventual sentencia estimatoria, un otorgamiento anticipado, siquiera sea provisional, del amparo, dado que el objeto y la finalidad de la medida de suspensi¨®n viene a coincidir con el objeto de la pretensi¨®n de la demanda: la anulaci¨®n de la decisi¨®n de la admisi¨®n de las enmiendas, as¨ª como la de aquellos actos y normas que pudieran derivar de la tramitaci¨®n legislativa de la proposici¨®n de ley. En este sentido, es reiterada doctrina constitucional que no procede conceder la suspensi¨®n cautelar de la ejecuci¨®n del acto o resoluci¨®n impugnados, si con ello se puede prejuzgar o anticipar el amparo que se solicita (entre otros, en relaci¨®n con recursos de amparo parlamentarios, autos del Tribunal Constitucional 26/2019; 65/2019; 42/2021).

El rechazo de la medida cautelar no har¨ªa perder la finalidad del recurso. ¡°Adem¨¢s, la no adopci¨®n de la medida cautelar no har¨ªa perder necesariamente al recurso de amparo su finalidad, pues una eventual estimaci¨®n de la demanda permitir¨ªa reconocer la vulneraci¨®n del derecho fundamental vulnerado, aunque fuera con efectos meramente declarativos. Ello sin perjuicio de que, en caso de que la proposici¨®n de ley org¨¢nica llegase a ser aprobada, pudiera promoverse contra ella recurso de inconstitucionalidad, en el que pudiera solicitarse, en su caso, su declaraci¨®n de inconstitucionalidad y consiguiente nulidad por defectos en el procedimiento legislativo¡±.

Se debe respetar siempre la autonom¨ªa parlamentaria en la medida de lo posible. ¡°En las precedentes consideraciones abunda, adem¨¢s, el inter¨¦s general que conlleva la ejecuci¨®n de los actos y decisiones de los poderes p¨²blicos, amparados, como est¨¢n en la presunci¨®n de legitimidad que alcanza a todas sus actuaciones, presunci¨®n inherente a la entera actividad p¨²blica (legislativa, ejecutiva y judicial). Cuando, como en este caso, se trata de actos provenientes de ¨®rganos parlamentarios, se une, tambi¨¦n, la caracter¨ªstica y esencial autonom¨ªa parlamentaria que, como tal, ha de respetarse siempre en la medida de lo posible (autos del Tribunal Constitucional 190/2015; 26/2019; 18/2002; 42/2021).

El letrado experto en derecho parlamentario recuerda, no obstante, ¡°el amplio margen de apreciaci¨®n que corresponde en este extremo al tribunal, lo que confiere un margen de discrecionalidad a la decisi¨®n de la adopci¨®n o no de la medida cautelar¡±.

La palmaria inconstitucionalidad de la enmienda no est¨¢ clara. Duque tambi¨¦n analiza el deber de los parlamentos de no admitir a tr¨¢mite normas de palmaria inconstitucionalidad. El ¨²nico caso de suspensi¨®n cautelar de un acto parlamentario que acord¨® el Tribunal Constitucional tuvo lugar el 5 de octubre de 2017 cuando, a petici¨®n del grupo parlamentario del PSC, suspendi¨® un pleno del Parlament de Catalu?a previsto para el 9 de octubre con la finalidad de declarar la independencia tras el refer¨¦ndum ilegal celebrado el 1 de octubre. El letrado explica por qu¨¦ las enmiendas ahora recurridas no se parecen en nada a aquel caso, donde el pleno para declarar la independencia se convocaba en aplicaci¨®n de otras leyes y de otros actos aprobados por el parlamento catal¨¢n que hab¨ªan sido declarados previamente inconstitucionales por el Tribunal.

¡°M¨¢s dudas me suscita la denunciada lesi¨®n del derecho al ejercicio del cargo representativo como consecuencia de haber admitido a tr¨¢mite la Mesa de la Comisi¨®n enmiendas que resultan palmariamente inconstitucionales (...). El tribunal ha identificado como supuestos en los que puede apreciarse el incumplimiento consciente del deber de inadmitir iniciativas que incumplan lo resuelto por ¨¦l cuando la iniciativa o propuesta traiga causa de un acto o de una norma que se encuentren suspendidos en un proceso constitucional o que suponga una infracci¨®n de una medida cautelar adoptada en el mismo o, en fin, que sea aplicaci¨®n o reiteraci¨®n de un acto o norma que haya sido declarado inconstitucional. En principio, no parece que quepa incardinar en ninguno de estos supuestos el caso ahora considerado¡±, a?ade.

La ¨²ltima decisi¨®n es del pleno del tribunal. El letrado que firma el informe pedido por la secretar¨ªa general del Constitucional recuerda, no obstante, ¡°el amplio margen de apreciaci¨®n que corresponde en este extremo al tribunal, lo que confiere un margen de discrecionalidad a la decisi¨®n de la adopci¨®n o no de la medida cautelar¡±.

El informe encargado por el ponente del caso

Herminio Losada Gonz¨¢lez, letrado del Tribunal Constitucional, elabor¨® un informe por encargo del magistrado Enrique Arnaldo, elegido a propuesta del PP, en el que apoya la admisi¨®n a tr¨¢mite del recurso de amparo de la formaci¨®n conservadora y la suspensi¨®n cautelar de la tramitaci¨®n legislativa. Apoyado en ese informe, Arnaldo est¨¢ dispuesto a defender ante el pleno del Tribunal Constitucional, convocado para el lunes, la necesidad de suspender la tramitaci¨®n de la reforma legal, pendiente de aprobaci¨®n en el pleno del Senado fijado para el jueves. El pleno del tribunal est¨¢ compuesto por 11 magistrados, de los que la mayor¨ªa (seis) fueron elegidos a propuesta del PP, el partido que ha presentado el recurso de amparo.

¡°La enmienda no puede servir para dar vida a una realidad nueva¡±. El letrado Losada sostiene en su informe que hay que admitir a tr¨¢mite el recurso del PP porque no es ¡°inveros¨ªmil prima facie la alegada vulneraci¨®n del derecho de participaci¨®n pol¨ªtica de los diputados recurrentes, atendiendo a la doctrina constitucional sobre el ejercicio del derecho de enmienda y la relaci¨®n de homogeneidad que ha de existir entre las enmiendas y la iniciativa legislativa que se pretende modificar (Sentencias 119/2011, de 5 de julio, 136/2011, de 13 de septiembre, y 172/2020, de 19 de noviembre). La enmienda no puede servir de mecanismo para dar vida a una realidad nueva, que debe nacer de una, tambi¨¦n, nueva iniciativa¡±. ¡°La relaci¨®n de homogeneidad que ha de existir entre las enmiendas y la iniciativa legislativa que se pretende modificar (SSTC 119/2011, de 5 de julio y 136/2011, de 13 de septiembre). Se trata del supuesto previsto en la 155/2009, de 25 de junio, FJ 2, letra f)], que tambi¨¦n ser¨ªa posible apreciar en el presente asunto, si se tiene en cuenta que, seg¨²n parece, los letrados del Congreso advirtieron de la inconstitucionalidad de las enmiendas en cuesti¨®n, atendida la doctrina constitucional sobre la relaci¨®n de homogeneidad que ha de existir entre las enmiendas y la iniciativa legislativa que se pretende modificar¡±.

¡°El pleno podr¨ªa acordar la admisi¨®n a tr¨¢mite y la suspensi¨®n de la tramitaci¨®n¡±. El letrado asignado a Enrique Arnaldo inform¨® el jueves de que, ¡°dada la urgencia y relevancia del asunto¡±, podr¨ªa ser examinado por el pleno del Constitucional para ¡°dictar el auto acordando la admisi¨®n y, asimismo, la suspensi¨®n del acuerdo de la mesa de la Comisi¨®n de Justicia de admitir a tr¨¢mite las enmiendas impugnadas en este recurso de amparo¡±.

Adem¨¢s, el letrado considera que el asunto reviste ¡°especial trascendencia constitucional, toda vez que el recurso puede dar ocasi¨®n al Tribunal Constitucional para aclarar o cambiar su doctrina¡±.

¡°Concurre la urgencia excepcional para acordar la medida¡±. ¡°Cabe apreciar, en efecto, que concurre en el presente caso la urgencia excepcional a que se refiere el art. 56.6 de la Ley Org¨¢nica del Tribunal Constitucional para acordar la medida de suspensi¨®n cautelar, toda vez que la ejecuci¨®n del acto parlamentario impugnado producir¨ªa un perjuicio a los recurrentes de imposible o muy dif¨ªcil reparaci¨®n que har¨ªa perder su finalidad al recurso de amparo¡±. ¡°En efecto, la alegada vulneraci¨®n de los derechos fundamentales garantizados por el art. 23 de la Constituci¨®n se habr¨ªa consumado si el Pleno del Congreso vota y aprueba las enmiendas en cuesti¨®n¡±.

¡°La suspensi¨®n cautelar no impide que se puedan usar los cauces previstos para esa iniciativa legislativa¡±. ¡°Por otra parte, la suspensi¨®n cautelar del acuerdo de la Mesa de la Comisi¨®n de Justicia por el que se admiten a tr¨¢mite las referidas enmiendas a las que los recurrentes reprochan la lesi¨®n de sus derechos no ocasionar¨ªa una perturbaci¨®n grave a un inter¨¦s constitucionalmente protegido, ni a los derechos fundamentales o libertades de otra persona, pues no imposibilita que el Congreso de los Diputados y el Senado puedan utilizar los procedimientos legislativos previstos en los reglamentos de las C¨¢maras para dar cauce, dentro de los l¨ªmites constitucionales, a las iniciativas legislativas que se puedan proponer¡±.

Informes de otros letrados, en este caso asignados a magistrados progresistas, niegan los argumentos que esgrime Hermino Losada y manifiestan que, de aceptarse el recurso del PP, ser¨ªa tanto como asumir ¡°un mecanismo de control previo de la constitucionalidad de la norma por la v¨ªa del amparo parlamentario, recuperando un sistema de control preventivo que no est¨¢ previsto en la Constituci¨®n¡±. As¨ª, aseguran que las enmiendas recurridas por su supuesta ¡°inconstitucionalidad¡± no lo son, porque no se encuentran dentro del supuesto de ¡°incumplimiento manifiesto del deber constitucional de acatar lo resuelto por este tribunal¡±, como s¨ª ocurri¨® con motivo de la convocatoria de un pleno en el Parlamento catal¨¢n para aprobar la declaraci¨®n de independencia. Adem¨¢s, esos informes rechazan que se pueda producir en este caso un perjuicio de imposible o muy dif¨ªcil reparaci¨®n porque a¨²n es posible que la ley no alcance la mayor¨ªa necesaria para ser aprobada y, en cualquier caso, no habr¨ªa lesi¨®n irreparable porque las enmiendas recurridas a¨²n est¨¢n en plena tramitaci¨®n parlamentaria. ¡°Suspender cautelarmente el proceso legislativo¡±, ahora en el Senado, ¡°ser¨ªa, indudablemente, interferir de forma desproporcionada en el ejercicio del derecho de participaci¨®n pol¨ªtica de los recurrentes en amparo y de todos los dem¨¢s miembros de la C¨¢mara¡±.