Crecimiento productivo y equidad sostenible: el camino y la vereda

Por diversas razones, se ha vuelto un lugar com¨²n la promesa de que introducir algunas reformas fiscales y programas sociales es la manera m¨¢s r¨¢pida de lidiar con los desaf¨ªos de la inequidad y la exclusi¨®n. V¨¦anse las propuestas recientes en distintos pa¨ªses de Am¨¦rica Latina por ejemplo, cuyos gobiernos suponen que hay una cadena de desigualdades estructurales que solo pueden ser corregidas por esa v¨ªa. Es decir, como advirtieron a?os atr¨¢s los premios Nobel Abhijit V. Banerjee y Ester Duflo, ¡°cuando el crecimiento fracasa o no logra beneficiar al tipo medio, se necesita un chivo expiatorio...

Por diversas razones, se ha vuelto un lugar com¨²n la promesa de que introducir algunas reformas fiscales y programas sociales es la manera m¨¢s r¨¢pida de lidiar con los desaf¨ªos de la inequidad y la exclusi¨®n. V¨¦anse las propuestas recientes en distintos pa¨ªses de Am¨¦rica Latina por ejemplo, cuyos gobiernos suponen que hay una cadena de desigualdades estructurales que solo pueden ser corregidas por esa v¨ªa. Es decir, como advirtieron a?os atr¨¢s los premios Nobel Abhijit V. Banerjee y Ester Duflo, ¡°cuando el crecimiento fracasa o no logra beneficiar al tipo medio, se necesita un chivo expiatorio¡± ?que para unos pueden ser los inmigrantes, las minor¨ªas ¨¦tnicas o la intervenci¨®n gubernamental y para otros el neoliberalismo, las ¨¦lites, la pandemia o el mercado?, y entonces surge el incentivo de adoptar pol¨ªticas cautivadoras, sobre todo en tiempos de populismo dadivoso, que por lo general son est¨¦riles.

Y como algunos de los instrumentos tradicionales de la movilidad social y econ¨®mica no parecen estar ofreciendo los resultados deseables para todos, siguiendo esa l¨®gica hay que obturar los mecanismos de ascenso y facilitar los de descenso mediante pol¨ªticas estatistas, asignaciones selectivas de recursos, marcos fiscales ineficientes y programas clientelares que al menos puedan crear el espejismo de una aparente igualdad sostenida con alfileres presupuestales que, m¨¢s temprano que tarde, inevitablemente colapsan.

En esa l¨®gica, suena m¨¢s atractivo seguir la vereda de repartir gasto p¨²blico mediante subsidios y transferencias indiscriminadas que la de recorrer el camino de la educaci¨®n de gran calidad, la productividad, la innovaci¨®n tecnol¨®gica y la competitividad. Puesto con otra partitura: la soluci¨®n r¨¢pida es derribar eso que, con una mezcla tanto de buenas intenciones como de oportunismo pol¨ªtico, se etiqueta como la cultura del privilegio, para edificar otra que rastre¨¦ los atajos para alcanzar los niveles de crecimiento econ¨®mico y desarrollo social que, supuestamente, las buenas pol¨ªticas p¨²blicas, el m¨¦rito y el esfuerzo no han prove¨ªdo.

El problema con esta tesis, seg¨²n Ricardo Lagos, el ex presidente socialista chileno, es que ¡°la experiencia muestra que no existen esos atajos. Nuestra historia regional est¨¢ llena de casos en los cuales hemos privilegiado el pan para hoy y pagado con el hambre de ma?ana¡±. De hecho, hay evidencia robusta y abundante en Am¨¦rica Latina de que la sempiterna mala asignaci¨®n del gasto p¨²blico -que aument¨® en promedio anual 7 puntos porcentuales en las ¨²ltimas dos d¨¦cadas-, la opacidad cr¨®nica y sist¨¦mica, la fragilidad institucional, la ineficiencia en la gesti¨®n o el desperdicio de recursos fiscales no solo lesionaron gravemente la sostenibilidad macroecon¨®mica necesaria para enfrentar los ciclos recesivos sino que apenas redujeron la desigualdad en 4,7 por ciento mientras que esa misma combinaci¨®n de pol¨ªticas e instituciones bien manejadas -el llamado ¡°gasto inteligente¡±- lo hizo en un 38% en las econom¨ªas avanzadas.

Desde luego que alcanzar sociedades m¨¢s justas y equilibradas es un proceso m¨¢s complejo y prolongado, pero la discusi¨®n de fondo se centra en cuales son las v¨ªas ¨®ptimas para lograrlo. El pensamiento convencional y numerosos estudios de opini¨®n sostienen que el trabajo duro, la disciplina, la tenacidad y la preparaci¨®n, entre otros, siguen siendo los resortes fundamentales del progreso individual. La narrativa de moda, en cambio, sugiere que son las regulaciones estatales, los ¡°pactos fiscales¡±, las pol¨ªticas redistributivas o las transferencias no condicionadas las que producir¨¢n, alg¨²n d¨ªa, la comunidad igualitaria que imaginaron los fil¨®sofos de la antig¨¹edad. Por supuesto que con un prisma moral todos quisi¨¦ramos acogernos a la ley del menor esfuerzo y vivir en un para¨ªso ideal, pero el mundo real se mueve por caminos insondables, la condici¨®n humana es imperfecta por naturaleza y la pol¨ªtica y la econom¨ªa son actividades esenciales pero en modo alguno salv¨ªficas.

Por tanto, la duda met¨®dica consiste en precisar si podemos llegar a un balance social y econ¨®mico razonablemente mejor a trav¨¦s del trabajo productivo, el esfuerzo constante y una educaci¨®n excelente o mediante una bater¨ªa de pol¨ªticas eficientes de los gobiernos que no solo neutralicen las imperfecciones del mercado sino que sobre todo identifiquen opciones innovadoras para ayudar a que m¨¢s gente viva mejor. En teor¨ªa, lo deseable ser¨ªa una combinaci¨®n efectiva de todas esas variables pero la terca realidad exhibe serias dificultades para ensamblarlas de manera arm¨®nica, responsable y r¨¢pida.

Pongamos las cosas de manera did¨¢ctica. Para crecer productivamente es condici¨®n necesaria contar con liderazgos pol¨ªticos profesionales y competentes; instituciones y leyes que se observen y funcionen; capital humano bien calificado; regulaciones y pol¨ªticas p¨²blicas eficaces; reformas estructurales o circunstancias internacionales favorables, entre otras cosas. Para distribuir mejor los beneficios de todo lo anterior hacen falta pol¨ªticas sociales bien instrumentadas, transparentes y focalizadas; diversificaci¨®n econ¨®mica; marcos fiscales competitivos; educaci¨®n e investigaci¨®n pertinentes y de calidad; mayor acceso a las oportunidades, y, fundamentalmente, crecer a tasas razonablemente altas y sostenidas.

Ahora bien, para que ese conjunto de pol¨ªticas funcione se requiere que el gobierno sea un gestor transparente y de calidad del gasto p¨²blico; que las tasas de inversi¨®n muestren una correlaci¨®n alta con el crecimiento del PIB; que existan aumentos sostenidos de la productividad; que los niveles de formalidad de la econom¨ªa se incrementen, y que la sociedad ?y el contribuyente? obtenga una contraprestaci¨®n adecuada en cantidad, calidad y oportunidad en materia de salud, educaci¨®n, servicios p¨²blicos y seguridad, por lo menos. Pero con la excepci¨®n tal vez de Chile y Uruguay, es dif¨ªcil afirmar que el desempe?o de Am¨¦rica Latina en estos aspectos haya sido ejemplar en las ¨²ltimas d¨¦cadas.

Seg¨²n identific¨® un estudio bien documentado, en la regi¨®n se observan algunos de los ejemplos del gasto p¨²blico m¨¢s ineficiente del mundo (que en 2016 representaba 29,7% del PIB), debido entre otras cosas a la falta de profesionalismo del sector p¨²blico, el despilfarro, la corrupci¨®n, la mala asignaci¨®n, la mala gobernanza o una mezcla de todo ello. Esto explica que ese tipo de gasto p¨²blico -que no sirvi¨® para mejorar el crecimiento, la igualdad o la productividad- fue equivalente al 4,4% del PIB (unos 220 mil millones de d¨®lares) de los cuales cuatro quintas partes se asignaron o se ejecutaron mal tan solo en compras p¨²blicas y en desperdicios, p¨¦rdidas, exenciones o ¡°filtraciones¡± en los distintos subsidios; incluso, algunos de estos fueron a parar a la poblaci¨®n de mayores ingresos, puesto que el decil m¨¢s alto recibe una cuarta parte de todos los beneficios y el primer decil solo el 5%, o sea, los ricos recibieron cinco veces m¨¢s subsidios que los pobres. Lo mismo ha pasado con la productividad total de los factores: entre 1960 y 2017 su contribuci¨®n al crecimiento ha decrecido 0,11% anual en Am¨¦rica Latina y el Caribe, mientras que en Asia fue sido positiva en casi 1%, de acuerdo con un informe de la OEI. En suma, la moraleja es clara: hay que remendar el saco roto antes de volver a llenarlo con pol¨ªticas que ya fracasaron en el pasado.

La literatura econ¨®mica ha sido abundante en los ¨²ltimos a?os (y no se diga durante la pandemia) en calcular la estad¨ªstica de la desigualdad, analizar sus causas y explorar algunas de sus eventuales soluciones. Pero cierta franja del liderazgo pol¨ªtico o intelectual latinoamericano ha preferido recurrir a medidas de corto plazo que sean f¨¢ciles de instrumentar y arrojen dividendos pol¨ªticos y electorales, aunque no sean sostenibles a mediano plazo, o proponer modelos ¡°alternativos¡± a las pol¨ªticas liberales, o, de plano, aplicar la extremaunci¨®n al ¡°capitalismo¡±. Otros, sin embargo, parecen m¨¢s esc¨¦pticos. ¡°Renunciar al esp¨ªritu de competitividad y adquisici¨®n -dice por ejemplo Branko Milanovic- que lleva integrado el capitalismo dar¨ªa lugar a un descenso de nuestra renta, a un aumento de la pobreza, a la desaceleraci¨®n o reversi¨®n del progreso tecnol¨®gico, y a la p¨¦rdida de otras ventajas que ofrece este sistema¡­ Va todo junto.¡±

La otra interrogante, estudiada desde la econom¨ªa del comportamiento, es c¨®mo estimular, en un marco de libertad de elecci¨®n, actitudes menos medibles -iniciativa, esfuerzo, disciplina, ambici¨®n- que los datos econ¨®micos, pero igualmente relevantes para el progreso de las personas. Est¨¢ bien acreditado que en la atracci¨®n del capital humano mejor compensado salarialmente la ¨¦tica de trabajo y la inteligencia emocional, por ejemplo, ¡°son mucho mejores predictores de rendimiento que los a?os de experiencia o educaci¨®n¡±. De hecho, la creatividad, el sentido cr¨ªtico, la disposici¨®n a la colaboraci¨®n o la capacidad de liderazgo son factores que hoy pesan m¨¢s en la empleabilidad, y todos ellos parecen mostrar escasa conexi¨®n con las pol¨ªticas p¨²blicas, excepto la formaci¨®n de talento innovador y de excelencia.

Supongamos que si, de pronto, Latinoam¨¦rica lograra construir un entorno integrado por gobiernos muy competentes, s¨®lida institucionalidad, buenas pol¨ªticas p¨²blicas y amplio acceso a las oportunidades de educaci¨®n de alta calidad, salud y otros satisfactores ?ser¨ªa suficiente para generar, autom¨¢ticamente, procesos virtuosos de crecimiento productivo con equidad sostenible? No se trata solo de crear los incentivos correctos para la toma de decisiones m¨¢s o menos racionales que eventualmente conduzcan hacia un determinado resultado, sino de transmitir principios y actitudes ¨²tiles en la conducta, la responsabilidad y el desarrollo de las personas que mejoren las probabilidades.

La respuesta a esa inc¨®gnita espec¨ªfica es muy compleja porque tiene que ver con una variable muy importante que algunas pol¨ªticas p¨²blicas dise?adas para la galer¨ªa dejan fuera y es que, junto con mejores niveles de ingresos y bienestar, las personas quieren sentirse reconocidas y aceptadas en su entorno por s¨ª mismas. De hecho, buena parte de la sensaci¨®n de felicidad de las personas es referencial, depende del lugar que uno ocupa en el entorno y frente los dem¨¢s. Cuando Banerjee y Duflo investigaron entre j¨®venes de sectores pobres por qu¨¦ todos quer¨ªan tener su propio emprendimiento ¡°uno tras otro hablaron de dignidad, de respeto por uno mismo y autonom¨ªa¡±, pero ninguno de dinero. Es decir, aludieron a valores que facilitan la inclusi¨®n y un sentido de pertenencias m¨²ltiples que, inversamente, cuando se pierden o se ven amenazados provocan tanto una confusi¨®n intelectual como una reacci¨®n pol¨ªtica que se convierte en el combustible t¨ªpico de las actitudes antisistema.

Finalmente ?hay una ruta perfecta para crecer con equidad? No, pero las buenas pol¨ªticas p¨²blicas, como dice Peter Singer, pueden ayudar a recompensar ¡°adecuadamente a las personas que carecen de los talentos necesarios pero que trabajan duro¡±. Quiz¨¢ existan varias opciones que permitan una composici¨®n relativamente virtuosa, pero est¨¢ claro que ni la embestida contra el m¨¦rito ni las pol¨ªticas populistas ni los atajos econ¨®micos son una de ellas. Una cosa es el camino y otra, muy distinta, la vereda.

Otto Granados Rold¨¢n es Presidente del Consejo Asesor de la Organizaci¨®n de Estados Iberoamericanos para la Educaci¨®n, la Ciencia y la Cultura.

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