Europa federal

Europa acelera su transformaci¨®n federal. Con la inmensa cuant¨ªa del paquete de recuperaci¨®n (casi duplica el presupuesto), el grueso dispensado en subsidios (que generan derechos) y su financiaci¨®n mediante eurobonos (de riesgo mancomunado en el mercado), el salto cualitativo es categ¨®rico.

Adem¨¢s, los apoyos no se desplegar¨¢n por unanimidad de los 27. Desaparece as¨ª, en esta cuesti¨®n clave, el derecho de veto reclamado por algunos. Eso intensifica su impronta federal, pues la unanimidad ¡ªy su cara oscura, el derecho individual a vetar una medida¡ª paraliza la vida pol¨ªtica comunitaria;...

Europa acelera su transformaci¨®n federal. Con la inmensa cuant¨ªa del paquete de recuperaci¨®n (casi duplica el presupuesto), el grueso dispensado en subsidios (que generan derechos) y su financiaci¨®n mediante eurobonos (de riesgo mancomunado en el mercado), el salto cualitativo es categ¨®rico.

Adem¨¢s, los apoyos no se desplegar¨¢n por unanimidad de los 27. Desaparece as¨ª, en esta cuesti¨®n clave, el derecho de veto reclamado por algunos. Eso intensifica su impronta federal, pues la unanimidad ¡ªy su cara oscura, el derecho individual a vetar una medida¡ª paraliza la vida pol¨ªtica comunitaria; genera fragmentaci¨®n; obstaculiza las apuestas, y distorsiona las decisiones mediante frecuentes chantajes colaterales. La unanimidad es confederal (Constituci¨®n de los EE UU de 1776). La mayor¨ªa cualificada, federal (la de 1789).

La batalla ha sido encarnizada. El Gobierno del halc¨®n Mark Rutte encabez¨® el rechazo a todo el paquete desde el principio. Y ha ejercido en la cumbre como una mini-Margaret Thatcher, sin su peso ni arrojo. La secuencia que ahora termina empez¨® en marzo, con las ofensas de su ministro de Econom¨ªa, Wopke Hoekstra, a los sure?os. Luego postul¨® que, en vez de forjar un plan, los pr¨®speros dieran ¡°un donativo¡± a los pobres: ni programa conjunto de reactivaci¨®n, ni eurobonos (que ¡°no solucionan nada¡±), ni decisiones comunes.

Entre lo humillante y lo risible, no vol¨®. En segunda fase, La Haya asumi¨® la necesidad del plan, pero con ¡°condiciones muy estrictas¡±, a imagen de los rescates, con recortes sociales. Como esa condicionalidad externa a la propia finalidad del programa (recuperaci¨®n, cohesi¨®n, digitalizaci¨®n, pacto verde) contrariaba lo que hoy se necesita, tambi¨¦n capot¨®, pese a los intentos de patriotas algo quintacolumnistas.

La tercera fase sustituy¨® la condicionalidad por un control estricto de los desembolsos, otorgando la decisi¨®n de completarlos al Consejo, que decidir¨ªa mediante unanimidad (eventual sumisi¨®n a cualquier veto caprichoso) y sortear¨ªa a la Comisi¨®n.

Era doblemente ilegal: sustra¨ªa a Bruselas su funci¨®n constitucional (art¨ªculo 17 del Tratado de la UE, Lisboa) en la gesti¨®n del presupuesto (a trav¨¦s del cual se tramitan los apoyos del plan). Y atentaba contra su art¨ªculo 16.3 TUE, que establece: ¡°el Consejo se pronunciar¨¢ por mayor¨ªa cualificada [VMQ], excepto cuando los Tratados dispongan otra cosa¡±. Como la base jur¨ªdica del plan es el art¨ªculo 122 del Tratado de Funcionamiento, TFUE (apoyos en caso de ¡°dificultades graves¡±, ¡°cat¨¢strofes naturales¡± o ¡°acontecimientos excepcionales¡± incontrolables), y ese art¨ªculo no dispone otro sistema de votaci¨®n, opera la VMQ. Negarlo era defender lo ilegal.

As¨ª que la idea se estrell¨® con estr¨¦pito y se busc¨® un subterfugio para aparentar un poder de veto. Se encontr¨® en la teor¨ªa de los ¡°frenos de emergencia¡±, a veces usados para ¡°parar el reloj¡±, detener temporalmente la aprobaci¨®n de un proyecto, una medida, o su aplicaci¨®n.

El m¨¢s famoso en la historia europea es el compromiso de Luxemburgo, que sirvi¨® para superar la crisis de las sillas vac¨ªas (de Francia) de 1965. Como el general De Gaulle tem¨ªa una mayor¨ªa contraria de los otros socios a los desembolsos de la nueva pol¨ªtica agr¨ªcola, suspendi¨® la asistencia de su pa¨ªs a las instituciones. La salida al conflicto, ya en 1966, consisti¨® en garantizarle que cuando se discutiesen decisiones ¡°en las que est¨¦n en juego intereses muy importantes¡± (vitales) de un socio, la discusi¨®n continuar¨ªa hasta hallar soluciones ¡°que puedan ser adoptadas por todos¡±, a lo que Francia apostill¨®: ¡°Hasta que se consiga la unanimidad¡±. El pacto apenas se enerv¨®, pero bastaba sugerir que se evocar¨ªa para imponer el requisito de la unanimidad al grueso de decisiones, en vez de por mayor¨ªa. La ofensiva nacionalista triunf¨®, pero no por siempre. Con el Acta ?nica de 1986 se generaliz¨® la VMQ.

Tambi¨¦n el compromiso de Io¨¢nnina (1994) permit¨ªa parar el reloj. En v¨ªsperas de la ampliaci¨®n n¨®rdica, preocupaba el consiguiente cambio de peso relativo de los votos que ostentaba cada Estado miembro. Espa?a y el Reino Unido sal¨ªan perjudicados. Se estipul¨® que si un grupo de socios casi alcanzaba la ¡°minor¨ªa de bloqueo¡±, sin colmarla, el Consejo har¨ªa lo imposible para alcanzar en un plazo razonable una ¡°soluci¨®n satisfactoria¡± con apoyo suficiente. Apenas hubo que aplicarlo, y nunca por m¨¢s de un d¨ªa.

La parada de reloj en el caso actual ser¨¢ mucho m¨¢s ardua de lograr que en esos precedentes. El pacto dise?a una gobernanza clara (Conclusiones, punto A.19). Y enrevesada. En casos normales, ir¨¢ por la directa: la Comisi¨®n evaluar¨¢ si los planes nacionales de recuperaci¨®n se atienen a las ¡°recomendaciones espec¨ªficas¡± anuales del Consejo; si refuerzan el ¡°crecimiento potencial y la creaci¨®n de empleos¡±; y contribuyen a ¡°la transici¨®n verde y digital¡±. Si los cumplen, los someter¨¢ al Consejo (Ecofin), que decidir¨¢, como corresponde y subraya el acuerdo, por VMQ (art¨ªculo 16.4 TUE): la doble mayor¨ªa del 55% de Estados (15 de 27) y de poblaci¨®n representada por ellos (el 65% del total). El veto es imposible.

Pero en casos infrecuentes ¡ªse subraya ¡°excepcionalmente¡±¡ª se abre una rendija a un reexamen del asunto: como tr¨¢mite, la Comisi¨®n plantea a un comit¨¦ menor del Ecofin la propuesta. Si uno o varios miembros detectan en un plan ¡°desviaciones graves¡± sobre los ¡°hitos y objetivos¡± de los requisitos citados, puede pedir al presidente del Consejo Europeo que lo someta a su instituci¨®n. Lo m¨¢ximo que puede hacer esta es discutirlos ¡°exhaustivamente¡±, y expresar su desacuerdo: son los ministros del Ecofin los ¨²nicos competentes para rechazarlo (por VMQ). Mientras se pronuncian los l¨ªderes, el proceso de ejecuci¨®n de los desembolsos por la Comisi¨®n se suspende, pero solo por un m¨¢ximo de tres meses.

El eventual desagrado del Consejo Europeo, ?c¨®mo se decide? En apariencia, por unanimidad, pues ¡°se pronunciar¨¢ por consenso, excepto cuando los Tratados dispongan otra cosa¡± (art¨ªculo 15.6 del TUE). Pero ?qu¨¦ significa ¡°consenso¡±? ¡°No es jur¨ªdicamente una regla de votaci¨®n¡±, sostiene el m¨¢s eminente jurista comunitario, Jean-Claude Piris (The Lisbon Treaty, Cambridge, 2010). Cuando el Consejo Europeo adopte ¡°actos jur¨ªdicamente vinculantes¡±, afirma, ¡°se obliga a respetar la base jur¨ªdica relevante, que en cada caso determina el procedimiento aplicable; tipo de instrumento, regla de votaci¨®n, etc¨¦tera¡±, concluye.

Pero este no ser¨ªa un acto vinculante, pues carece de competencia, solo tiene influencia (intensa), as¨ª que quiz¨¢ solo por analog¨ªa, los 27 deber¨ªan decidir antes cu¨¢l ser¨ªa la regla adecuada de votaci¨®n. Si piensan que es ¡°de procedimiento¡±, se obligan a la mayor¨ªa simple (se lo ordena el art¨ªculo 235. 3 del TFUE); pero si creen que lo desborda, y exhibe perfiles materiales, optar¨ªan por la VMQ, que en esta instituci¨®n es del 72% de miembros, siempre que representen al 65% de la poblaci¨®n (art¨ªculo 238.2 del TFUE).

En cualquier caso, se imposibilita la unanimidad. Podr¨ªa darse alg¨²n retraso en el desembolso, aunque muy condicionado para que la parada de reloj no fuese fr¨ªvola: quien impugne debe acreditar ¡°desviaciones graves¡±; contradecir el criterio de la Comisi¨®n; producirse ¡°excepcionalmente¡± (el mecanismo, en la pr¨¢ctica, es de un uso ¨²nico); y su petici¨®n, ser aceptada por el presidente del Consejo Europeo para tramitarlo a la cumbre. Adi¨®s al veto individual.