El riesgo de no tomar en serio los desastres

En el a?o 2009, la Asamblea General de Naciones Unidas decidi¨® establecer el 13 de octubre de cada a?o como la fecha en que se celebra el?D¨ªa Internacional?para la?Reducci¨®n?del Riesgo de?Desastres. En esta ocasi¨®n, est¨¢ dedicado a la cooperaci¨®n internacional en esta materia y por tanto en su inclusi¨®n en las pol¨ªticas de cooperaci¨®n y acci¨®n humanitaria de todos los estados. Tema que cobra especial relevancia en la actual situaci¨®n marcada por los impactos de la pandemia de la covid-19 y por como esta crisis ha puesto de manifiesto los enormes retos en esta materia y el creciente ego¨ªsmo de los pa¨ªses desarrollados.

Pese a que en las ¨²ltimas d¨¦cadas se ha producido un aumento del n¨²mero y la gravedad de los desastres de todo tipo y que han aparecido nuevas amenazas o empeorado otras preexistentes, la comunidad internacional sigue siendo bastante timorata para incorporar esta constataci¨®n de que vivimos con el riesgo en los acuerdos internacionales y, sobre todo, en las pol¨ªticas p¨²blicas nacionales. La crisis sanitaria, social y econ¨®mica provocada por la pandemia de la covid-19 parecer¨ªa ser una oportunidad para avanzar en materia de predicci¨®n, reducci¨®n, mitigaci¨®n y preparaci¨®n ante estos riesgos y, sin embargo, mucho nos tememos que no va a ser as¨ª. La crisis ambiental tampoco parece que est¨¦ generando este tipo de enfoques.

En el a?o 2004 se public¨® el informe Vivir con el riesgo: Informe mundial sobre iniciativas para la reducci¨®n de desastres, elaborado por la Estrategia Internacional para la Reducci¨®n de Desastres (EIRD) de Naciones Unidas. El informe pon¨ªa ¨¦nfasis en algo que ya era evidente para numerosas personas y colectivos: vivimos en sociedades de riesgo, como dec¨ªa Ulrich Beck. De riesgos cada vez m¨¢s diversos y cambiantes y, por tanto, debemos prepararnos para afrontarlos. Este documento y, sobre todo, el impacto que tuvo el tsunami que asol¨® las costas asi¨¢ticas a finales del mismo a?o, hicieron que en enero de 2005 se aprobara el Marco de Acci¨®n de Hyogo (MAH) para la reducci¨®n del riesgo de desastres, acuerdo firmado por m¨¢s de 160 pa¨ªses.

Aunque el acuerdo era limitado y muy centrado en los mal llamados desastres ¡°naturales¡± o en los tecnol¨®gicos, supon¨ªa un avance conceptual y pol¨ªtico relevante al formalizar esta idea de ¡°reducci¨®n del riesgo¡±, frente a la conceptualizaci¨®n anterior de reducci¨®n de los desastres. Del riesgo entendido como resultado de la interacci¨®n de posibles amenazas con sociedades con diversos grados de vulnerabilidad y capacidades. En las definiciones convencionales de las Naciones Unidas el riesgo es la ¡°posibilidad de que se produzcan muertes, lesiones o destrucci¨®n y da?os en bienes en un sistema, una sociedad o una comunidad en un per¨ªodo de tiempo concreto, determinados de forma probabil¨ªstica como una funci¨®n de la amenaza, la exposici¨®n, la vulnerabilidad y la capacidad¡±. El riesgo es algo socialmente construido, que var¨ªa por tanto de sociedad a sociedad y que evoluciona hist¨®ricamente.

Nada perjudica m¨¢s al desarrollo que los desastres y, sin embargo, se sigue repitiendo el c¨ªrculo vicioso de desastre-respuesta centrada en la emergencia-recuperaci¨®n-repetici¨®n

El MAH tuvo mucho impacto sobre todo en los pa¨ªses m¨¢s proclives a eventos catastr¨®ficos y fue sustituido en el a?o 2015 por el Marco de Acci¨®n de Sendai que incorpora muchas de las lecciones aprendidas en esos 10 a?os Tambi¨¦n dio lugar a la creaci¨®n de la Oficina de las Naciones Unidas para la Reducci¨®n del Riesgo de Desastres (UNDRR) que sustituye a la EIRD. Sendai avanza, adem¨¢s, en la idea de entender los riesgos como algo sist¨¦mico, m¨¢s all¨¢ de una ¨²nica amenaza. Pensemos, por ejemplo, en el cambio clim¨¢tico debido al calentamiento global, que, en estos momentos, contribuye a la degradaci¨®n ambiental y a la p¨¦rdida de biodiversidad, con los efectos consiguientes en la producci¨®n de las cosechas y de los alimentos, el comercio internacional, la volatilidad de los mercados financieros y la inestabilidad pol¨ªtica, entre otras variables.

Sin embargo, pese a estos avances en materia de comprensi¨®n de los riesgos y su naturaleza sist¨¦mica, uno de los problemas que aparece cada vez como m¨¢s relevante en el plano internacional es la falta de coherencia entre las diversas agendas internacionales, centradas solo en ciertas tem¨¢ticas y no en el abordaje sist¨¦mico de los asuntos. La Agenda 2030 y los ODS, aparentemente la m¨¢s importante para los pa¨ªses, apenas incorpora alusiones a que el camino hacia el deseado desarrollo sostenible est¨¢ plagado de riesgos (desastres de todo tipo, crisis clim¨¢tica, pandemias, conflictos violentos, nuevas formas de violencia, desplazamientos forzados¡­). Es una agenda b¨¢sicamente optimista que parte de un an¨¢lisis excesivamente vago de los verdaderos problemas y riesgos que pueden afectar ese desarrollo sostenible que propone. Nada perjudica m¨¢s al desarrollo que los desastres y, sin embargo, se sigue repitiendo el c¨ªrculo vicioso de desastre-respuesta centrada en la emergencia-recuperaci¨®n-repetici¨®n. Pese a la defensa a ultranza de la Agenda 2030 para muchos sectores, la respuesta a la pandemia deber¨ªa servir para ver sus limitaciones, evitar repetir los patrones tradicionales de respuesta y tratar de modificarla.

Tampoco la agenda del Acuerdo de Par¨ªs y los diversos acuerdos en materia de cambio clim¨¢tico incluyen de modo coherente alusiones al riesgo en l¨ªnea con el Marco de Acci¨®n de Sendai. Cuestiones como los desplazamientos forzosos producidos por la crisis clim¨¢tica, la interacci¨®n de diversos fen¨®menos diferentes, incluidos los clim¨¢ticos, en el riesgo de desastres, no son analizados de forma sistem¨¢tica en la Agenda de Par¨ªs. Seg¨²n el GAR (Informe de Evaluaci¨®n Global sobre la Reducci¨®n del Riesgo de Desastres 2019), el cambio clim¨¢tico es uno de los factores destacados que impulsan y agudizan las p¨¦rdidas ocasionadas por los desastres y el fracaso del desarrollo. Se trata de un fen¨®meno que aumenta la intensidad del riesgo.

Los procesos para reducir el riesgo tienen m¨²ltiples puntos de conexi¨®n con la mitigaci¨®n del cambio clim¨¢tico, la adaptaci¨®n a ese cambio y la disminuci¨®n de la vulnerabilidad relacionada (por ejemplo, el aumento de la seguridad en la propiedad de la tierra y la mejora del acceso a la electricidad y los servicios de extensi¨®n agraria pueden facilitar la atenuaci¨®n de las sequ¨ªas). Sin embargo, como dicen muchos informes, pocos planes tienen en cuenta este tipo de v¨ªnculos. Si la evaluaci¨®n y la planificaci¨®n de la reducci¨®n del riesgo no incluyen las diferentes hip¨®tesis sobre el cambio clim¨¢tico, estaremos generando redundancia en toda nuestra labor.

La Nueva Agenda Urbana, por su parte, supone un claro avance que aun debiera profundizarse en materia de c¨®mo la mayor exposici¨®n que suponen los contextos urbanos representa nuevos patrones de riesgo. Y, por tanto, hace necesarios nuevos planteamientos para abordarlos.

Frente a la fragmentaci¨®n de las agendas internacionales a la que estamos haciendo referencia, como propone el GAR para entender los riesgos es necesario comprender qu¨¦ sabemos y qu¨¦ no sabemos, e incluso, intentar poner remedio a aquellos aspectos que desconocemos. El riesgo reviste una gran complejidad. Tenemos que entender c¨®mo se afronta sin recurrir a medidas reduccionistas que los a¨ªslan e ignoran su naturaleza sist¨¦mica. Debemos revocar las instituciones, los enfoques de gobernanza y las modalidades de investigaci¨®n que tratan los riesgos de manera aislada y fuera de sus contextos socioecol¨®gicos y socioecon¨®micos.

Este es el reto a escala internacional: incorporar el riesgo como una dimensi¨®n sustancial en cualquier pol¨ªtica p¨²blica que pretenda el bienestar de la comunidad. Y, por supuesto, que esto sea una prioridad de la cooperaci¨®n internacional.

En el plano nacional, el Estado espa?ol no ha sido especialmente activo en esta materia. Una baja percepci¨®n del riesgo, un enfoque muy anticuado frente a los desastres y planes centrados excesivamente en la respuesta y muy escasamente en las tareas de prevenci¨®n, preparaci¨®n o mitigaci¨®n, unido a una distribuci¨®n competencial compleja y a un marco jur¨ªdico obsoleto, han hecho que, pese a haber firmado tanto en Marco de Acci¨®n de Hyogo como el de Sendai, Espa?a no haya avanzado mucho en el cumplimiento de lo all¨ª acordado.

Desde nuestro Instituto hemos tratado de incorporar estos temas a la agenda de la cooperaci¨®n internacional para el desarrollo y la acci¨®n humanitaria y dos recientes publicaciones inciden en este tema. El informe La planificaci¨®n basada en el riesgo en la Cooperaci¨®n Espa?ola. Propuestas para el futuro, realizada con el apoyo financiero de la Agencia Espa?ola de Cooperaci¨®n Internacional para el Desarrollo (AECID) pretende, precisamente, dar pistas para incorporar el enfoque de riesgos en nuestra cooperaci¨®n.

Por otra parte, el IECAH dentro del consorcio INSPIRE ha participado en la elaboraci¨®n y en la traducci¨®n al espa?ol de las nuevas directrices y nota de orientaci¨®n sobre preparaci¨®n ante desastres de la DG ECHO, Oficina Humanitaria de la Comisi¨®n Europea. Este documento ampl¨ªa la visi¨®n de la preparaci¨®n ante desastres en el ¨¢mbito humanitario e incorpora importantes novedades en materia de acci¨®n anticipatoria, enfoque basado en el riesgo, concretando las posibilidades de financiaci¨®n por parte de la DG ECHO de proyectos de preparaci¨®n.

El sector de cooperaci¨®n internacional y acci¨®n humanitaria cuenta, por tanto, con herramientas que deben permitir fortalecer este aspecto de nuestro trabajo.

Puedes seguir a PLANETA FUTURO en Twitter, Facebook e Instagram, y suscribirte aqu¨ª a nuestra ¡®newsletter¡¯.