El caos fiscal que enfronta Espanya

El sistema de finan?ament auton¨°mic ¨¦s un dels principals suports de l'arquitectura institucional d'Espanya. Un instrument imprescindible a trav¨¦s del qual les comunitats poden finan?ar la despesa en sanitat, educaci¨® i serveis socials de forma m¨¦s o menys equitativa. Cada any reben entorn de 90.000 milions d'euros, l'equivalent al 9% del PIB, dels impostos cedits per l'Estat (50% de l'IRPF, 50% de l'IVA i 58% dels impostos especials).

La f¨®rmula mitjan?ant la qual es distribueix aquesta quantitat genera terribles tensions territorials i pol¨ªtiques. Totes les comunitats recelen de la resta i reclamen cada vegada m¨¦s recursos per a elles. Es queixen insistentment dels perjudicis del sistema quan, evidentment, totes no en poden sortir malparades.

La veritat ¨¦s que aquest mecanisme tan important per a l'equilibri de l'Estat ¨¦s opac, complex, conf¨²s i est¨¤ ple de pegats que miren de tapar injust¨ªcies hist¨°riques o compensar reclamacions pol¨ªtiques. Aix¨° ¨¦s el que pensen la majoria dels experts consultats per elaborar aquesta informaci¨®.

¡°?s com un Frankenstein¡±. Aix¨ª ho va qualificar un dels 50 catedr¨¤tics d'Hisenda P¨²blica que van participar fa uns mesos en un seminari organitzat per la Fundaci¨® de les Caixes d'Estalvi (Funcas) i la xarxa d'investigadors en finan?ament auton¨°mic i descentralitzaci¨® financera a Espanya (RIFDE) per debatre sobre el model i proposar alternatives per millorar-lo. ¡°Un Frankenstein, s¨ª, per¨° que reflecteix la realitat¡±, va matisar un altre dels assistents.

El debat sobre com hauria de ser el nou sistema de finan?ament guanya for?a just abans de les eleccions auton¨°miques i municipals que se celebren diumenge que ve. L'ag¨¨ncia de qualificaci¨® de riscos Standars & Poor¡¯s va emetre divendres passat un informe en el qual advertia: ¡°Continua sent essencial una reforma ¨¤mplia per aconseguir un sistema de finan?ament regional sostenible¡±. Diversos candidats auton¨°mics han esgrimit la reforma del finan?ament com una de les banderes de la seva campanya.

La FAES, la fundaci¨® del Partit Popular (PP), va qualificar fa unes setmanes l'actual model de finan?ament com un ¡°frac¨¤s rotund¡±. I malgrat que admet que la crisi i la conseg¨¹ent caiguda de la recaptaci¨® tribut¨¤ria van afectar el sistema, el critica perqu¨¨, segons el seu parer, no ha complert els objectius d'equitat ni de just¨ªcia. En realitat, l'actual sistema no funciona tan malament, per¨° t¨¦ alguns elements que provoquen distorsions i concedeix arguments a les autonomies per queixar-se.

M¨¦s autonomia fiscal

El consens dels acad¨¨mics ¨¦s que les comunitats han de guanyar responsabilitat i autonomia tribut¨¤ria. Aquest ser¨¤ un dels grans debats de la reforma que s'acosta.

El ministre d'Hisenda, Crist¨®bal Montoro, va anunciar fa unes setmanes que despr¨¦s dels comicis auton¨°mics presentaria una proposta sobre la reforma del finan?ament. En els esbossos d'Hisenda, aquest primer esborrany abordaria una profunda ¡°reordenaci¨® dels tributs auton¨°mics¡±, segons expliquen fonts del ministeri. No obstant aix¨°, el president del Govern espanyol, Mariano Rajoy, ha refredat les expectatives en ajornar la reforma del finan?ament a la propera legislatura. ?s conscient que obrir aquest mel¨® abans de les generals generaria tensions pol¨ªtiques que perjudicarien els seus interessos.

Per¨° el debat no es pot apla?ar i comen?ar¨¤ a avivar-se a partir d'aquest diumenge. Les comunitats s¨®n incapaces d'ajustar m¨¦s els seus comptes amb els recursos de qu¨¨ disposen. El Govern ja els ha llan?at un flotador. Els ha injectat desenes de milers de milions en cr¨¨dits a tipus d'inter¨¨s rid¨ªculs o gratu?ts.

Mentre fa servir aquesta via per finan?ar les que acumulen m¨¦s desequilibris per la porta de darrere, l'Executiu ja ha anunciat que no posar¨¤ m¨¦s diners en el sistema per aconseguir el suport de les comunitats com en altres ocasions. Centrar¨¤ el canvi en una nova reforma fiscal que inclogui els impostos auton¨°mics, apunten des d'Hisenda.

Montoro vol posar ordre en l'embolic d'impostos auton¨°mics. Les comunitats tenen m¨¦s de 75 tributs propis pels quals tot just recapten 2.000 milions, nom¨¦s el 2,4% dels seus ingressos tributaris. Durant els ¨²ltims quatre anys han aprovat prop de 30 nous impostos: els grav¨¤mens per les bosses d'escombraries, els aprofitaments cineg¨¨tics, els impostos a les grans superf¨ªcies o a les terres infrautilitzades.

D'altra banda, hi ha difer¨¨ncies entre el tractament que les comunitats donen als impostos parcialment cedits (patrimoni, successions i donacions; i transmissions patrimonials i actes jur¨ªdics documentats). Les autonomies on el PP ha governat durant diverses legislatures han tendit a rebaixar aquests tributs vinculats en certa manera amb el capital, enfront de les governades pel PSOE, que els han mantingut m¨¦s elevats.

El cas de Madrid ¨¦s paradigm¨¤tic. ?s l'¨²nica que ha bonificat al 100% l'impost sobre el patrimoni i ¨¦s la que mant¨¦ els tributs sobre les her¨¨ncies m¨¦s baixos, cosa que ha accentuat la compet¨¨ncia fiscal. Alhora que abaixa impostos, ¨¦s una de les m¨¦s vehements en reclamar una millora del seu finan?ament.

El Govern central vol eliminar aquestes asimetries al mateix temps que atorga m¨¦s autonomia tribut¨¤ria a les comunitats. Per aix¨° preveu harmonitzar els tributs cedits. I ja t¨¦ un full de ruta.

La comissi¨® d'experts creada pel Govern del PP perqu¨¨ dissenyessin una proposta sobre la reforma fiscal recomanava reformar els tributs auton¨°mics. L'anomenat ¡°grup de savis¡± liderat per Manuel Lagares proposava eliminar l'impost sobre el patrimoni, homogene?tzar el de successions i donacions establint una forquilla de tipus m¨ªnims i m¨¤xims i suprimir el de transmissions patrimonials i actes jur¨ªdics documentats. A m¨¦s, afirmava que si una comunitat volgu¨¦s aprovar un nou impost hauria de demanar perm¨ªs a la resta de governs regionals en el si del Consell de Pol¨ªtica Fiscal i Financera ¨Cl'¨°rgan d'interlocuci¨® entre l'Executiu i les regions en assumptes econ¨°mics¨C. Lagares tamb¨¦ va proposar m¨¦s homogene?tat en el tram auton¨°mic de l'IRPF. Plantejava que no poguessin apujar el gra¨® m¨¤xim per sobre del topall estatal. Malgrat que el Govern espanyol no va seguir al peu de la lletra totes les recomanacions del comit¨¨ d'experts ¨Csobretot per motius pressupostaris¨C, la veritat ¨¦s que comparteix l'esperit de la reforma i intentar¨¤ seguir al m¨¤xim els seus consells.

Cedir el 100% de l¡¯IRPF

Alain Cuenca, professor de la Universitat de Saragossa, considera que seria convenient establir un m¨ªnim en tots els impostos auton¨°mics. Sobretot en el de successions i donacions. Aquest expert, que coneix de primera m¨¤ l'actual model de finan?ament, creu que no faria falta que s'establissin topalls m¨¤xims per als tributs. ¡°L'autonomia fiscal consisteix que puguin apujar-los. S'hauria d'aplicar a tots els territoris, inclosos el Pa¨ªs Basc i Navarra¡±. Una altra de les seves propostes passa per aprovar impostos mediambientals. ¡°Caldria donar joc a les comunitats perqu¨¨ tinguessin m¨¦s responsabilitat tribut¨¤ria i autonomia fiscal perqu¨¨ puguin recaptar prou¡±. Cuenca ¨¦s autor d'una de les propostes m¨¦s trencadores en l'¨¤mbit de la fiscalitat auton¨°mica. Aposta per cedir el 100% de l'IRPF a les comunitats a canvi que l'Estat recuper¨¦s la totalitat de l'IVA i dels impostos especials. Per¨° reconeix que ¨¦s arriscat perqu¨¨ l'impost sobre la renda ¨¦s el m¨¦s redistributiu del sistema fiscal espanyol i cedir-lo a les comunitats posaria en risc aquest principi.

Alejandro Esteller, professor de la Universitat de Barcelona, veu de bon ull algunes de les propostes de Lagares. Creu necessari harmonitzar successions i donacions perqu¨¨ ¡°les comunitats no puguin atreure contribuents amb iniciatives populistes¡±. I insisteix: ¡°Caldria evitar la compet¨¨ncia fiscal massiva¡±. Explica que el tribut sobre les her¨¨ncies ¡°¨¦s un impost que no est¨¤ ben dissenyat. El paguen les classes mitjanes i t¨¦ defectes en l'estructura¡±. Les grans fortunes traspassen les seves propietats a trav¨¦s de participacions en societats o altres instruments complexos que s¨®n m¨¦s barats fiscalment. Tamb¨¦ advoca per suprimir l'impost sobre el patrimoni ¡°perqu¨¨ no ¨¦s efica? per aconseguir una distribuci¨® m¨¦s equitativa de la c¨¤rrega fiscal¡±. A canvi, proposa gravar la riquesa apujant els tipus de l'impost sobre el capital en l'IRPF.

?ngel de la Fuente, director de la Fundaci¨® d'Estudis d'Economia Aplicada (Fedea), es mostra m¨¦s esc¨¨ptic amb la reforma de l'aparell tributari regional. Creu que ¨¦s insuficient per solucionar els problemes que t¨¦ el sistema de repartiment dels recursos a les comunitats. ¡°Posar en ordre tot el r¨¨gim tributari de les comunitats sembla raonable, per¨° no n'hi ha prou¡±, adverteix aquest expert, un dels m¨¦s prestigiosos en la mat¨¨ria. ¡°Caldria donar-los els instruments perqu¨¨ puguin apujar i abaixar impostos. Per¨° que ho facin elles i no s'escudin en l'Estat¡±, raona. De la Fuente planteja que les comunitats puguin establir nous copagaments sanitaris o per ¨²s d'infraestructures seguint l'informe Lagares. I creu que podrien tenir un tram de l'IVA que s'apujaria o s'abaixaria col¡¤legiadament.

Malgrat que el Govern espanyol sembla resignat a limitar la reforma del finan?ament a un canvi cosm¨¨tic en els impostos regionals, la veritat ¨¦s que alguns experts, com De la Fuente, reclamen modificacions m¨¦s profundes en l'estructura del sistema de finan?ament actual.

Un vel d¡¯ignor¨¤ncia

El sistema actual va ser aprovat el 2009, quan la crisi financera es disposava a crear l'impacte m¨¦s fort. Es va tancar amb l'acord de gaireb¨¦ totes les comunitats despr¨¦s de la decisi¨® de l'anterior Govern socialista d'injectar 11.400 milions d'euros m¨¦s a les autonomies que va afavorir sobretot Madrid i Catalunya. Aquest model va establir tres fons de repartiment. Un ¨¦s el Fons de Garantia de Serveis P¨²blics Fonamentals (FGSPF), que distribueix el 80% dels recursos del sistema perqu¨¨ totes les comunitats puguin prestar de forma similar els serveis d'educaci¨®, sanitat i serveis socials. A la pr¨¤ctica aquest fons ha funcionat correctament igualant totes les comunitats, per¨° respectant lleugerament la posici¨® dels territoris m¨¦s pr¨°spers.

El problema sorgeix amb els altres dos fons: el de sufici¨¨ncia, que reparteix prop del 16,5% dels recursos per finan?ar la resta de compet¨¨ncies transferides i assegurar l'statu quo. ?s a dir, assegura que cap comunitat perdr¨¤ recursos respecte del model anterior. Precisament aquest ¨¦s un dels punts de m¨¦s controv¨¨rsia entre els acad¨¨mics. Addicionalment es va crear un fons de converg¨¨ncia per reduir les difer¨¨ncies entre autonomies i ajudar les que tenen menys rendes.

Les cr¨ªtiques se centren en aquests dos ¨²ltims fons perqu¨¨ s¨®n poc transparents i la seva distribuci¨® s'atribueix a q¨¹estions merament pol¨ªtiques.

?ngel de la Fuente defensa que s'haurien d'eliminar les difer¨¨ncies que provoca el fons de sufici¨¨ncia i converg¨¨ncia. ¡°S'hauria de deixar nom¨¦s un fons de repartiment que funcioni com el de garantia i serveixi d'anivellaci¨®¡±, apunta. Malgrat que aquest expert admet que l'actual sistema millora l'anterior, es mostra cr¨ªtic amb els dos fons accessoris. ¡°El m¨¦s l¨°gic ¨¦s que totes les comunitats tinguin un finan?ament que els permeti prestar els mateixos serveis en condicions d'igualtat¡±, afirma.

Alain Cuenca opina que caldria abordar-se el finan?ament en un context ampli. Redefinint les compet¨¨ncies, els recursos i, si s'escau, incloure els criteris de repartiment a la Constituci¨®, com fa Alemanya. Cuenca afirma que ¡°no ¨¦s veritat que la crisi hagi fet que el sistema no funcioni¡±, com sost¨¦ la FAES. Explica que l'acord es va tancar el 2009, quan la crisi ja era un fet, i es van tenir en compte els seus possibles efectes. Resta import¨¤ncia a les difer¨¨ncies per habitants que esgrimeixen algunes comunitats per reclamar m¨¦s diners perqu¨¨ recorda que el 80% dels recursos es reparteixen de forma equitativa. Enfront de De la Fuente, que es mostra molt cr¨ªtic amb l'statu quo, Cuenca admet que es tracta d'un problema pol¨ªtic. ¡°Com li dius a una comunitat que tenia uns determinats ingressos que amb el nou model rebr¨¤ menys proporcionalment?¡±, reflexiona. I recorda que l'actual sistema corregeix una mica aquest problema. Cuenca i De la Fuente coincideixen que des del 1986, quan es pacta el primer model, les comunitats sempre han demanat m¨¦s recursos. ¡°En lloc d'apujar els impostos i assumir el cost pol¨ªtic, els abaixen i reclamen m¨¦s diners a l'Estat. Falta m¨¦s responsabilitat fiscal per part de les comunitats¡±.

¡°Si apliqu¨¦ssim el vel de la ignor¨¤ncia¡±, explica Francisco P¨¦rez, catedr¨¤tic de la Universitat de Val¨¨ncia i director de l'Institut Valenci¨¤ d'Investigacions Econ¨°miques (IVIE), ¡°les difer¨¨ncies de necessitats de finan?ament per habitant respondrien a criteris d'equitat¡±. ¡°Si tanqu¨¦ssim els consellers d'Hisenda en un despatx sense que sabessin quin territori representen, es posarien d'acord sobre el sistema de finan?ament en dues hores¡±. Per¨° la realitat fa impossible aplicar aquest joc, motiu pel quals s'aventura una negociaci¨® tensa per millorar el Frankenstein auton¨°mic.