Las comunidades aut¨®nomas y los partidos

Catedr¨¢tico de Teor¨ªa del Estado y Derecho Constitucional

Se entiende que una comunidad territorial goza de autonom¨ªa cuando tiene la facultad de organizarse jur¨ªdicamente, de crear derecho propio; derecho que no' s¨®lo es reconocido como tal por el Estado, sino que ¨¦ste lo incorpora a su propio ordenamiento jur¨ªdico y lo declara obligatorio, como las dem¨¢s leyes y reglamentos. La autonom¨ªa implica siempre competencias legislativas. Ser entidades ?aut¨®nomas? no supone que sean ?soberanas ?, sino que presupone su integraci¨®n en el Esta do. De ah¨ª que la actividad legislativa de las comunidades aut¨®nomas ha de estar de acuerdo con los principios de integraci¨®n del Estado del que forman parte. La autonom¨ªa implica, en efecto, la facultad de promulgar normas, pero en coordinaci¨®n necesaria respecto a una colectividad m¨¢s grande, a saber, Espa?a.

La autonom¨ªa presupone la descentralizaci¨®n pol¨ªtica. No hay, pues, que confundirla con la autarqu¨ªa -en su acepci¨®n iuspublicista- que implica tan s¨®lo la noci¨®n de descentralizaci¨®n administrativa. Lo que nosotros queremos mantener es que la autonom¨ªa presenta su lugar adecuado en el cap¨ªtulo relativo a la descentralizaci¨®n pol¨ªtica, pues que ata?e al problema de la unidad pol¨ªtica del Estado. La descentralizaci¨®n pol¨ªtica implica la administrativa, pero no al rev¨¦s.

Podemos definir a toda comunidad aut¨®noma -como las nacionalidades y regiones del proyecto constitucional espa?ol- como corporaciones territoriales p¨²blicas dotadas de autonom¨ªa legislativa y de ¨®rganos de autogobierno, o tambi¨¦n la podemos definir como una entidad p¨²blica territorial dotada de personalidad Jur¨ªdica soberana o suprema. Las comunidades aut¨®nomas derivan su vida del reconocimiento por parte de la ¨²nica Constituci¨®n nacional del Estado. Esta es una de las caracter¨ªsticas que la diferencia del estado-miembro en un Estado federal, pues en ¨¦ste cada ?Estado-miembro? tiene derecho a darse ?su? propia Constituci¨®n. Por eso, las ?comunidades aut¨®nomas? no son soberanas o supremas, porque no est¨¢n dota das de la potestad total de Gobierno o de imperio, propia del Estado, sino solamente de una potestad legislativa y de administraci¨®n limitada y condicionada por la Constituci¨®n del Estado y a ella subordinadas.

Las entidades aut¨®nomas tienen sus propios ¨®rganos de gobierno: asambleas, juntas o Gobierno y presidente. Pero en tanto la autonom¨ªa ser¨¢ verdadera en cuanto que sus ¨®rganos no est¨¢n condicionados ni regidos desde el exterior, es decir, desde fuera del cuadrante auton¨®mico correspondiente. Los ¨®rganos de autogobierno local deben responder a los mandatos del cuerpo electoral auton¨®mico que los eligi¨® y no deben, por tanto, estar sometidos -mediante ning¨²n tipo de mandato imperativo- a los partidos a los que puedan pertenecer los miembros integrantes de los ¨®rganos de autogobierno local. De ah¨ª la importancia que tiene el problema de las relaciones entre las ?comunidades aut¨®nomas? y los partidos?.

Nacionalidades y regiones del proyecto constitucional

Frente al concepto pol¨ªtico de naci¨®n, nacionalidades, el proyecto constitucional ha cristalizado lo que, con Meinecke, llamar¨ªamos ?naciones culturales?, que no son m¨¢s que aquellas que posean una cultura com¨²n sentida como tal. En este sentido, Arias Salgado dijo que frente a la ?naci¨®n-Estado? hab¨ªa que distinguir la ?naci¨®n-hist¨®rico-cultural?, que -seg¨²n ¨¦l- no tiene vocaci¨®n de soberan¨ªa, pero que identifica a una determinada poblaci¨®n en su singularidad cultural e hist¨®rica y que es a lo que en el texto constitucional se denomina ? nacionalidades?. Con la aprobaci¨®n ya del art¨ªculo dos por ambas C¨¢maras, habr¨¢ que distinguir, en Espa?a, la existencia jur¨ªdica de ?dos tipos diferentes de comunidades?, las ?nacionalidades? y las que se denominar¨¢n ?regiones?, pero que si se analiza bien el texto constitucional se podr¨¢ llegar a la conclusi¨®n de que tal distinci¨®n no tiene relevancia constitucional.

La definici¨®n culturalista de ? nacionalidad es? arriba transcrita puede aplicarse tambi¨¦n a otro t¨¦rmino: el de ?regi¨®n?. Entre ?nacionalidades? y ?regiones? que integran ?la indisoluble unidad de la naci¨®n espa?ola?, que adem¨¢s es la soberana, no existe diferencia jur¨ªdico-constitucional de relieve hasta el punto de crear entidades constitucionales sustancialmente diferentes. ?Por qu¨¦? Porque las nacionalidades han quedado ?desustanciadas?, y transformadas de un ?colectivo sociopol¨ªtico en s¨ª? en partes de ?un todo nacional soberano? (como las regiones?. He aqu¨ª las palabras del diputado Arias Salgado: ?El vocablo nacionalidad del art¨ªculo dos no es, ni puede ser, fundamento de un derecho a constituirse en Estado, sino s¨®lo de un derecho a tener un r¨¦gimen de autonom¨ªa. No es, ni puede ser, el fundamento para legitimar una autoridad soberana, porque la soberan¨ªa es patrimonio exclusivo de la naci¨®n espa?ola. Finalmente, no es, ni puede ser tampoco, fundamento para reclamar la aplicaci¨®n del principio de las nacionalidades o del principio de la ¨¢uto-determinaci¨®n, porque se sobrepone la realidad hist¨®rica de Espa?a como una unidad pol¨ªtica nacional en la que no existen minor¨ªas o pueblos bajo dominaci¨®n colonial.? Entonces, ?qu¨¦ son las nacionalidades?: no son m¨¢s -seg¨²n Arias Salgado- que el ?reconocimiento de una singularidad y fundamento de un derecho a la autonom¨ªa y a la autoidentificaci¨®n... ? (cfr. EL PAIS, 13-5-78). Esto, l¨®gicamente, tambi¨¦n es aplicable a las regiones.

Entre las ?nacionalidades y regiones? no existen, pues, diferencias jur¨ªdico-constitucionales sustanciales, sino tan s¨®lo de grado.

Si analizamos con detenimiento el texto constitucional, veremos qu¨¦ f¨¢cilmente podremos llegar a la conclusi¨®n que tal organizaci¨®n territorial de Espa?a en ?nacionalidades? y ?regiones? tendr¨¢ -como hemos dicho- escaso relieve e importancia constitucional, Se trata, a nuestro entender, de una cuesti¨®n m¨¢s bien de prestigio que de una real diferencia jur¨ªdico-constitucional entre ambos tipos de comunidades aut¨®nomas. De ah¨ª que el Estado creado por el proyecto constitucional ser¨¢ un Estado auton¨®mico, pero nunca un Estado federal.

Las comunidades aut¨®nomas y el sistema ¨²nico de partidos

El Estado ?auton¨®mico? o ?nacional-regional? -como cualquier otro tipo de autogobierno local- es incompatible, en su funcionamiento, con todo tipo de r¨¦gimen que f¨¢cticamente realice la confusi¨®n de poderes, bien en provecho del Gobierno, bien de la asamblea o del ?partido?. Si bien te¨®ricamente un r¨¦gimen de partido ¨²nico monol¨ªtico puede admitir en su Constituci¨®n una descentralizaci¨®n de entidades aut¨®nomas, ?de hecho? ser¨ªa puramente ilusoria dicha declaraci¨®n constitucional. Opinamos que el autogobierno local, en sus diferentes formas, es particularmente incompatible con la existencia de un ?partido ¨²nico? en cualesquiera de sus versiones, sea fascista o social-comunista. Refiri¨¦ndonos a la URSS, podemos afirm¨¢r que la unidad del territorio estatal queda asegurada, sobre todo, por la existencia de un ?partido ¨²nico?, el PC, cuya organizacion, basada en el llamado ?centralismo democr¨¢tico?, contrabalancea las libertades ?te¨®ricas? conferidas a las ?entidades confederadas? en la Constituci¨®n del,78. De hecho, el PC de la URSS detenta todos los puestos directivos, tanto en la Uni¨®n como en las Rep¨²blicas, regiones y distritos. An¨¢loga afirmaci¨®n podr¨ªa hacerse si nos refiri¨¦ramos a los reg¨ªmenes del tipo fascista o nacionalsocialista, en los que se realizaba una confusi¨®n de poderes por subordinaci¨®n de todos los ¨®rganos gubernamentales a los ?jefes de los Gobiernos respectivos?.

En los reg¨ªmenes de partido ¨²nico monol¨ªticojos ¨®rganos representativos de las colectividades con autogobierno legislativo, si los hubiere, realizar¨¢n m¨¢s bien la voluntad de los ¨®rganos centrales del Estado -es decir, del jefe o del partido- antes que la voluntad del colectivo representado, es decir, de las comunidades autonomas que la const¨ªtuci¨®n, v. gr., la actual sovi¨¦tica, pueda reconocer.

El Estado auton¨®mico con un partido ¨²nico, es decir, el ?sistema autocr¨¢tico-totalitario?, tanto de izquierdas como de derechas, aunque pueda tener una Constituci¨®n federal como el de la URSS, ?de facto?, en el funcionamiento real del sistema, la autonom¨ªa de las comunidades descentralizadas es meramente ilusoria. La existencia de un ?partido ¨²nico? hace inviable cualquier forma de autogobierno local. No hay ning¨²n autor o tratadista de Derecho Constitucional que no afirme que el Partido Comunista de la Uni¨®n Sovi¨¦tica ha convertido la forma federal de Estado en algo meramente te¨®rico. Un r¨¦gimen de partido ¨²nico y un ?Estado auton¨®mico? se excluyen mutuamente.

Por lo que se refiere al ?Estado auton¨®mico? en el marco del sistema democr¨¢tico pluralista, cabr¨ªa distinguir los siguientes supuestos:

1. Que el ?Estado auton¨®mico? funcionase con un sistema de partidos ?centralistas?, con una estructura r¨ªgida interna apoyada en un sistema electoral de listas cerradas y bloqueadas. Podr¨ªa afirmarse que, en este supuesto, el autonomismo perder¨ªa gran p¨¢rte de su fundamentaci¨®n l¨®gica. En efecto, se correr¨ªa el peligro de que los ¨®rganos centrales de cada partido fueran los que tomaran las decisiones vinculantes para los ¨®rganos representativos de las comunidades aut¨®nomas. Si las listas electorales son confeccionadas por los comit¨¦s centrales de los partidos, ?no se ver¨ªa mermada la capacidad de autojobierno local?, Pero es que, adem¨¢s, tal y como vienen funcionando los partidos en Espa?a, no hay duda alguna de que los lartidos pol¨ªticos vienen funcionando de un modo centralizado. Y que entre el partido y sus diputados y senadores existe un nuevo tipo de ?mandato imperativo?, que es contrario a la vida pol¨ªtica democr¨¢tica. Los diputados y senadores obedecen, en el momento de adoptar un comportamiento pol¨ªtico concreto en el seno de su correspondiente C¨¢mara, lo que el partido, su comit¨¦, les manda: ?votar¨¦ lo que me mande el partido.? He aqu¨ª la pauta de conducta de nuestros parlamentarios seguida hasta ahora. Dijimos que los partidos, a trav¨¦s de ?su? grupo parlamentario y de la ?disciplina de voto?, seguida por los diputados y senadores, est¨¢ imponiendo un nuevo tipo de ?mandato imperativo? que es abiertamente antidemocr¨¢tico. Bastantes diputados y senadores espa?oles, actuales, posponen su ?disciplina personal? a la ?disciplina de voto? impuesta por el partido. Hay que denunciar, ? este peligro olig¨¢rquico? que pende sobre la joven democracia espa?ola. Si no se adoptan las medidas oportunas, pronto veremos que las instituciones creadas por la Constituci¨®n ser¨¢n puras correas de trasmisi¨®n de la voluntad de los comit¨¦s de los partidos. Con ello el camino tristemente seguido por la democracia italiana estar¨¢ ante nosotros, y la joven democracia espa?ola tomar¨¢ id¨¦nticas andaduras. Y frente a la democracia surgir¨¢, suplantando la voluntad de la mayor¨ªa, pero con el respeto de la minor¨ªa (y basada en el ?mandato representativo?), la ?partitocracia?. Y el partido es para la democracia y no para desvirtuarla, como sucede en Italia. La democracia debe basarse en el ?gobierno de los ciudadanos? y no en una ?oligarqu¨ªa caciquil?, cual es la de los ?comit¨¦s de los partidos?. Hay qee evitar la ?dictadura de los partidos?. En caso contrario las instituciones pol¨ªticas ser¨¢n meras transmisoras de la voluntad de los partidos en el poder. Y si as¨ª sucediera, la Constituci¨®n se habr¨¢ convertido en sem¨¢ntica o nominal.

2. Que el Estado auton¨®mico funcionase inserto en el marco de un sistenia de partidos autonomistas, independientes unos de otros. Sin duda, en este caso la autonom¨ªa cobrar¨ªa su mayor pujanza; habr¨ªa un verdadero autonomismo, pero se correr¨ªa el peligro de avanzar por la senda del separatismo, desvirtu¨¢ndose as¨ª la forma de ?Estado auton¨®mico? creado por la futura Constituci¨®n.

3. Consideramos que el sistema de partidos que mejor combina con el autonomismo, cristalizado en el T¨ªtulo VIII del proyecto constitucional, es decir, de las comunidades aut¨®nomas, bien sean ? nacionalidades ? o ?regiones?, integradas en el marco de la ?indisoluble unidad de la Naci¨®n espa?ola? (art. 2.?), es aquel que tuviera una estructura interna flexible, federativa, pero sin perder su visi¨®n ?global? de los intereses generales de todos los cuadrantes espa?oles, pues s¨®lo as¨ª se salvar¨ªa la ?solidaridad? entre las ? nacionalidades ? y ?regiones?, de la que nos habla el art¨ªculo segundo de la futura Constituci¨®n. Es la soluci¨®n que parece m¨¢s acertada. Ante el equilibrio entre el ?centro? y la ?periferia? el sistema podr¨ªa madurar. La pol¨ªtica de partidos ser¨ªa ?nacional?, a la vez que ?auton¨®mica?, pues no se olvidar¨ªa a la ?periferia?, a la vez que se respetar¨ªan las necesidades del todo colectivo: Espa?a. La estructura de los partidos deber¨ªa ser totalmente democr¨¢tica. Mil propuestas podr¨ªan efectuarse al respecto. Cabe postular la representaci¨®n de todos los l¨ªderes reP,ionales en el Comit¨¦ Central del partido, e incluso que estos representantes regionales votasen en bloque por regi¨®n (como en el Bundesrat de la RFA), y no personalmente. Se tratar¨ªa de luchar, en definitiva, contra la ?tendencia olig¨¢rquica de los partidos?. El control no deber¨ªa limitarse s¨®lo a la estructura del partido, sino alcanzar tambi¨¦n a su funcionamiento. Pero, en fin, todas estas cuestiones y otras m¨¢s las plantearemos en art¨ªculos sucesivos.