La investidura parlamentaria

(Profesor de Derecho Pol¨ªtico de la Universidad Complutense)En algunos Estados con r¨¦gimen parlamentario, como Gran Breta?a, Holanda o Dinamarca, no se requiere que el Parlamento respalde la formaci¨®n del Gobierno con una expresa votaci¨®n de investidura. Existe la presunci¨®n de que el ejecutivo goza de la confianza parlamentaria mientras que las C¨¢maras no aprueben una moci¨®n de censura u otra propuesta que implique desconfianza en el equipo gobernante. Es lo que se ha denominado parlamentarismo negativo. La costumbre en B¨¦lgica y la Constituci¨®n en Italia obligan al nuevo Gobierno a presentarse ante las C¨¢maras para obtener la investidura, pero, en ambos casos, los decretos de nombramiento de los ministros completan el proceso de formaci¨®n del Gobierno y ¨¦ste entra en funciones sin esperar el voto de confianza de las C¨¢maras. Como ha se?alado la doctrina italiana dominante, la formaci¨®n del Gobierno. y la investidura quedan as¨ª configurados como dos procedimientos aut¨®nomos, pero subsiste la cuesti¨®n de determinar el alcance exacto de las competencias del Gobierno antes de ser investido: plenitud de atribuciones o s¨®lo para la Administraci¨®n ordinaria.

La Constituci¨®n espa?ola plantea la cuesti¨®n de diferente manera. Exige la investidura por el Congreso de los Diputados, pero ¨¦sta es previa a la formaci¨®n del Gobierno, de modo que s¨®lo tras la obtenci¨®n de la confianza parlamentaria pueden dictarse los decretos de nombramiento del equipo gubernamental. Es decir, existe aqu¨ª -y es importante subrayarlo- una formaci¨®n parlamentaria del Gobierno, en la l¨ªnea de lo establecido por la Constituci¨®n francesa de 1946, por la Ley Fundamental de Bonn de 1949, por la Constituci¨®n japonesa de 1946 y por la sueca de 1974. En consecuencia, en nuestro r¨¦gimen constitucional la investidura es una rase del procedimiento de formaci¨®n del Gobierno.

Mediante el voto de investidura el Congreso de los Diputados realiza un acto de contenido complejo. En primer t¨¦rmino, se trata de lo que Bagehot denomin¨® ?funci¨®n de creaci¨®n del Gobierno?, y conviene determinar si, en nuestro caso, esto se refiere s¨®lo al presidente o tambi¨¦n a los ministros. El art¨ªculo 99 -siguiendo la pauta de las constituciones francesa, alemana, japonesa y sueca, antes citadas- exige la confianza parlamentaria solamente para el presidente, probablemente con la intenci¨®n de subrayar la preeminencia de ¨¦ste sobre los dem¨¢s componentes del Gobierno. Sin embargo, no cabe excluir que -espor¨¢dicamente o con una regularidad generadora de una costumbre constitucional- el Congreso recabe para s¨ª el poder de decidir sobre el Gabinete en su conjunto. En realidad, en la propia redacci¨®n del art¨ªculo 99 no faltan elementos que facilitan esa interpretaci¨®n extensiva de los poderes de la C¨¢mara. En efecto, a diferencia de la Ley Fundamental de Bonn, nuestra Constituci¨®n obliga al presidente propuesto a exponer ante el Congreso su programa de gobierno y no impide la celebraci¨®n de un debate antes de la votaci¨®n de investidura. En consecuencia, lo m¨¢s l¨®gico y probable es que aqu¨ª, como en otros reg¨ªmenes parlamentarios (por ejemplo, el italiano o el belga), la C¨¢mara deliberar¨¢ sobre la declaraci¨®n program¨¢tica y los leaders de los grupos pol¨ªticos tendr¨¢n as¨ª la oportunidad de emplazar p¨²blicamente al candidato a la presidencia a desvelar la composici¨®n de su equipo. Que ¨¦ste pueda negarse a hacerlo, reserv¨¢ndose ¨ªntegramente el poder de organizar el Gabinete, depende, en buena medida, de la naturaleza de la mayor¨ªa. Si se trata de una coalici¨®n, no le ser¨¢ f¨¢cil rechazar las exigencias de los partidos que la forman, ya que ¨¦stos pueden condicionar su voto a que el presidente declare previamente la lista de ministros. Estas consideraciones parecen confirmadas por la experiencia de la IV Rep¨²blica Francesa e incluso -y a pesar de sus disposiciones constitucionales- por la de la Rep¨²blica Federal de Alemania, donde -como advierte Stein- la lista del Gabinete se conoce normalmente antes de la elecci¨®n del canciller.

Gobierno y programa

Pero la investidura no supone s¨®lo la creaci¨®n del Gobierno por el Parlamento, sino tambi¨¦n la adopci¨®n de unas orientaci¨®n es pol¨ªticas que han de armonizar y coordinar la acci¨®n del ejecutivo y del legislativo. Ello se materializa en la exigencia constitucional de que el candidato a presidente exponga el programa de gobierno, de modo que el otorgamiento de la confianza a una persona queda vinculado a la aprobaci¨®n de un programa, que se convierte as¨ª en el contrato que liga a los gobernantes con el Parlamento y, por su intermedio, con el pa¨ªs.

En resumen, la investidura es el acto en que se formaliza la relaci¨®n mayor¨ªa oposici¨®n y, por su importancia, debe ser una votaci¨®n p¨²blica (aunque la Constituci¨®n no precisa este extremo), en la que los partidos se responsabilicen de su postura.

Por lo que se refiere a la formaci¨®n del Gobierno, en el sentido restringido de nombramiento de sus miembros, hay que empezar se?alando que nuestra Constituci¨®n ha abandonado el planteamiento caracter¨ªstico del r¨¦gimen constitucional puro, que atribu¨ªa al jefe del Estado un poder de nombramiento directo y discrecional para todos los componentes del Consejo. Tal concepci¨®n ven¨ªa recogida en la cl¨¢sica f¨®rmula: ? El rey nombra y separa a sus ministros?.

Ahora, y en consonancia con el car¨¢cter parlamentario de la Monarqu¨ªa, el presidente del Gobierno, investido y nombrado conforme al art¨ªculo 99, tiene reconocida, en el art¨ªculo 100, la facultad de intervenir en la configuraci¨®n del equipo ministerial.

La disposici¨®n formal del texto en estos dos art¨ªculos podr¨ªa llevamos a pensar que hay aqu¨ª dos procedimientos aut¨®nomos: uno para el nombramiento del presidente y otro para el nombramiento de los dem¨¢s miembros del Gobierno. Pero esta parece una interpretaci¨®n err¨®nea, siendo m¨¢s adecuado caracterizar estos actos como dos fases de un mismo procedimiento, ya que el resultado es ¨²nico: el Gobierno. Este, de acuerdo con el art¨ªculo 98, ?se compone del presidente, de los vicepresidentes, en su caso, de los ministros y de los dem¨¢s miembros que establezca la ley? y a ¨¦l, como ¨®rgano colegiado, vienen atribuidas las fundamentales misiones de dirigir la pol¨ªtica del Estado y ejercer las potestades ejecutiva y reglamentaria (art¨ªculo 97). No existe aqu¨ª una formaci¨®n sucesiva del Gobierno, y a confirmalo viene el p¨¢rrafo segundo del art¨ªculo 101, seg¨²n el cual, ?el Gobierno cesante continuar¨¢ en funciones hasta la toma de posesi¨®n del nuevo Gobierno?. La Constituci¨®n, por tanto, ha previsto que habr¨¢ una toma de posesi¨®n y que ¨¦sta ser¨¢ ?del Gobierno?, requiriendo as¨ª que participen en este acto todos los miembros del mismo.

Por cierto, que la Constituci¨®n no describe el contenido del acto de la toma de posesi¨®n y no establece, en consecuencia, la obligatoriedad de un juramento, a diferencia de lo regulado en otras constituciones extranjeras (por ejemplo, la holandesa, la italiana y la de Alemania Federal), en la antigua Ley Org¨¢nica del Estado y en el art¨ªculo 61 de la misma Constituci¨®n, en relaci¨®n al Rey, al regente y al pr¨ªncipe heredero. As!, la exigencia del juramento habr¨¢ de establecerse, en su caso, mediante ley, y parece razonable que, en tal supuesto, se adopte para el juramento de los miembros del Gobierno la misma f¨®rmula del art¨ªculo 61. Tambi¨¦n resultar¨ªa congruente que tal juramento, como ocurre en Alemania Federal, se prestase ante las dos C¨¢maras, reunidas en sesi¨®n conjunta, ya que el Gobierno responde ¨²nicamente ante los representantes del pueblo, al haberse superado el antiguo principio dualista.

Toma de posesi¨®n conjunta

En todo caso, parece fuera de duda que la toma de posesi¨®n de todos los miembros del Gobierno ha de realizarse, simult¨¢neamente, el mismo d¨ªa. De lo contrario, se llegar¨ªa a un resultado constitucionalmente absurdo. En efecto, si el presidente -obtenida la investidura y publicado su nombramiento por real decreto, refrendado por el presidente del Congreso- toma inmediatamente posesi¨®n de su cargo para poder proponer al Rey el nombramiento de los restantes miembros del Gobierno y refrendar, a su vez, los correspondientes decretos, se producir¨ªa la parad¨®jica situaci¨®n de que habr¨ªa, al mismo tiempo, dos presidentes del Gobierno. Por un lado, el presidente cesante, que -a tenor del art¨ªculo 101- ha de continuar en funciones ?hasta la toma de posesi¨®n del nuevo Gobierno?, pero tambi¨¦n el presidente entrante, que encabezar¨ªa un Gobierno, todav¨ªa sin ministros. Evidentemente esta situaci¨®n es inaceptable, en especial si se tiene en cuenta que pueden pasar varios d¨ªas hasta que el nuevo presidente haya completado su equipo. En consecuencia, se impone que todos los miembros del Gobierno tomen posesi¨®n conjuntamente. Desde luego, ello plantea, la dificultad de que el presidente no es realmente tal -ya que la plena eficacia de su nombramiento queda subordinada a la toma de posesi¨®n- cuando propone y refrenda el nombramiento de sus colegas. Esta es una insuficiencia de nuestro Derecho constitucional que debemos arrostrar, a me nos de reconocer grav¨ªsimas antinomias en el dise?o constitucional sobre la formaci¨®n del Gobierno.

En cuanto al valor jur¨ªdico de la propuesta que el presidente hace al Rey para el nombramiento de los dem¨¢s componentes del Gobierno, es necesario un an¨¢lisis sistem¨¢tico, ya que la mera interpretaci¨®n literal del art¨ªculo 100 no aclara suficiente mente la cuesti¨®n. En efecto, la expresi¨®n propuesta -en terminolog¨ªa jur¨ªdica- implica que existe una autoridad con poder para rechazarla o aceptarla. En este sentido, por ejemplo, el Congreso de los Diputados puede otorgar o negar la investidura al candidato a presidente del Gobierno propuesto por el Rey, conforme al art¨ªculo 99. Por tanto, de la interpretaci¨®n literal s¨®lo se deduce que el Rey no puede nombrar ministro a alguien que no haya sido propuesto por el presidente. La cuesti¨®n de si el jefe del Estado puede oponerse a un nombramiento determinado exige analizar el art¨ªculo 100 en relaci¨®n con el art¨ªculo 56, a tenor del que los actos del Rey ser¨¢n siempre refrendados, careciendo de validez sin dicho requisito.

Consecuentemente, la oposici¨®n del Rey a una propuesta s¨®lo ser¨¢ v¨¢lida si aparece cubierta por el refrendo del propio presidente; es decir, si ¨¦ste consiente -aun que s¨®lo sea t¨¢citamente- este rechazo y acepta proponer otro nombre distinto para el cargo de que se trate. Mas, si persiste en su propuesta inicial, el jefe del Estado deber¨¢ aceptarla, ya que su negativa carece de refrendo. De lo contrario, se arriesga a que el presidente, reci¨¦n investido por el Congreso, presente su dimisi¨®n, abriendo as¨ª una crisis que desgastar¨ªa gravemente a la Monarqu¨ªa.

Una interpretaci¨®n sistem¨¢tica de los preceptos constitucionales excluye, por tanto, que el jefe del Estado pueda oponerse abiertamente y por motivos pol¨ªticos a un nombramiento que proponga el presidente, lo que adem¨¢s coincide con la pr¨¢ctica constitucional de las otras monarqu¨ªas europeas, donde ya hace mucho que los reyes perdieron esta prerrogativa. Sin embargo, las sugerencias del jefe del Estado pueden llegar a desempe?ar una influencia no desde?able en la formaci¨®n del equipo ministerial. Queda, por ¨²ltimo, la posibilidad de que el Rey se niegue, por motivos jur¨ªdicos, a nombrar ministro a una determinada persona (por ejemplo, en el supuesto de que el candidato no sea de nacionalidad espa?ola o que haya sido judicialmente inhabilitado para el ejercicio de cargos p¨²blicos), y esto s¨ª resulta plenamente congruente con el esquema de la Constituci¨®n, ya que el Rey, como los dem¨¢s poderes p¨²blicos, est¨¢ sujeto al ordenamiento jur¨ªdico y obligado a su cumplimiento.