El Rey y el presidente del Congreso, en la formaci¨®n de Gobierno

Profesor de Derecho Pol¨ªtico de la Universidad ComplutenseNuestra Constituci¨®n prev¨¦ una formaci¨®n parlamentaria del Gobierno, pero no ha excluido al Jefe del Estado de este proceso. A diferencia de las Constituciones de Jap¨®n o de Suecia,que attibuyen al Parlamento el poder de elegir al primer ministro sin una intervenci¨®n previa del monarca, la nuestra dispone que ?el Rey, previa consulta con los representantes designados por los grupos pol¨ªticos con representaci¨®n parlamentaria, y a trav¨¦s del presidente del Congreso, propondr¨¢ un candidato a la Presidencia del Gobierno?. Se adopta as¨ª una regulaci¨®n que recuerda mucho al art¨ªculo 63 de la ley Fundamental de Bonn, ya que, de acuerdo con dicho precepto, el jefe del Estado alem¨¢n propone el nombre del canciller que se someter¨¢ a la ¨ªnvestidura parlamentaria. Pero no cabe pasar por alto importantes diferencias entre ambas disposiciones. En primer lugar, nuestra Constituci¨®n establece la obligatoriedad de las consultas con los representantes de los partidos pol¨ªticos. En segundo lugar, y esto es m¨¢s significativo, el Rey de Espa?a necesita el refrendo del presidente del Congreso para la propuesta y nombramiento del primer ministro.

La intervenci¨®n del Rey

M¨¢s all¨¢ de cualquier an¨¢lisis comparativo, es preciso determinar cu¨¢l es la naturaleza de la intervenci¨®n del Rey en la formaci¨®n del Gobierno. Si sus actos en esta materia se inscriben en la funci¨®n simb¨®lica y moderadora que, de manera general, le atribuye el art¨ªculo 56, o, si por el contrario, entra?an un poder de decisi¨®n pol¨ªtica verdaderamente determinante.

Las consultas con los dirigentes pol¨ªticos integran la fase instructora del procedimiento de formaci¨®n del Gobierno. Mediante las mismas, el Jefe del Estado debe ser informado debidamente sobre las f¨®rmulas gubernamentales posibles. Es cierto que el Rey muchas veces podr¨¢ descubrir, por s¨ª solo, a la vista de los resultados electorales, cual es la soluci¨®n gubernamental que se impone. Pero las consultas no son superfluas, y lo que la Constituci¨®n quiere indicar al establecerlas es que la formaci¨®n de la mayor¨ªa parlamentaria es una funci¨®n encomendada mediatamente al electorado (principio de soberan¨ªa popular), pero inmediatamente a los partidos pol¨ªticos que -en tanto que instrumentos para la manifestaci¨®n de la voluntad popular y para la participaci¨®n pol¨ªtica (art¨ªculo 6)- tienen reconocida la competencia de interpretar los resultados electorales. Por tanto, el Jefe del Estado se encuentra con el proceso formativo de la mayor¨ªa y toma conocimiento de ¨¦l por medio de las consultas, lim¨ªt¨¢ndose en este sentido, a una funci¨®n notarial y neutra, sin que ello excluya ciertamente, la posibilidad de que estimule con sugerencias la formaci¨®n de una mayor¨ªa cuando ¨¦sta a¨²n no exista. En todo caso, lo que resulta claro es que la propuesta del candidato a presidente del Gobierno, s¨®lo puede hacerse una vez formada la mayor¨ªa y en el marco de la misma. Pero esto lleva a ocuparnos de la segunda garant¨ªa: el refrendo por el presidente del Congreso. Ante todo, hay que destacar que nuestra Constituci¨®n regula esta cuesti¨®n con una t¨¦cnica jur¨ªdica particularmente afinada. En efecto, desechando las cl¨¢sicas soluciones de encomendar el refrendo del nombramiento del primer ministro bien a su antecesor en el cargo, bien al propio primer ministro entrante, f¨®rmulas ambas muy insatisfactorias y criticadas por la doctrina, y en consonancia con el principio de formaci¨®n parlamentaria del Gobierno, el art¨ªculo 64 atribuye el refrendo al presidente de la misma C¨¢mara que ha de votar la investidura.

Depuraci¨®n de garant¨ªas

El significado jur¨ªdico de este refrendo resulta esclarecido al contemplar como evolucion¨® el texto del art¨ªculo 64 a lo largo del debate constitucional. El anteproyecto de 5 de enero de 1978 exig¨ªa el refrendo para el nombramiento del presidente del Gobierno ?a los solos efectos de autentificar el cumplimiento de los requisitos establecidos por la Constituci¨®n? para el ejercicio de esa potestad. Se hac¨ªa, de esta forma, una not¨®ria distinci¨®n entre el refrendo ministerial ordinario, de car¨¢cter responsabilista, y esto otro refrendo que s¨®lo tendr¨ªa una naturaleza certificante: dar fe de que el presidente nombrado por el Rey hab¨ªa sido investido conforme a los procedimientos constitucionales. Sin embargo, bien pronto esta regulaci¨®n fue totalmente modificada. El informe de la ponencia de 17 de abril de 1978 acogi¨® una enmienda de Socialistas de Catalunya que extend¨ªa la necesidad del refrendo a la propuesta del candidato a presidente del Gobierno. M¨¢s tarde, la Comisi¨®n Constitucional del Congreso aprob¨®, sin ning¨²n voto en contra, una enmienda de adici¨®n de un p¨¢rrafo segundo al art¨ªculo 64, en virtud del cual ?de los actos del Rey son responsables las personas que los refrenden?, borr¨¢ndose, de este modo, toda diferencia de car¨¢cter entre el refrendo ministerial y el del presidente del Congreso. Este repaso de los antecedentes demuestra que los constituyentes fueron depurando su concepci¨®n sobre las garant¨ªas que deb¨ªan rodear a los actos del Jefe del Estado en la formaci¨®n del Gobierno, llegando finalmente a establecer con claridad una limitaci¨®n material a su poder de proponer el candidato a presidente, mediante la intervenci¨®n de otro ¨®rgano, el presidente del Congreso, que asume la responsabilidad de lo actuado. En consecuencia, ¨¦ste no est¨¢ obligado a refrendar y transmitir al Congreso cualquier propuesta de candidato formulada por el Rey. Dado que la responsabilidad implica poder de decisi¨®n, el presidente de la C¨¢mara podr¨¢ negar su refrendo y en realidad deber¨¢ hacerlo si la propuesta del Rey no se inscribe en la mayor¨ªa parlamentaria que los partidos previamente han articulado o si, aun cumpliendo con esta condici¨®n, se refiere a un candidato inaceptable para el partido o partidos de la mayor¨ªa.

En consecuencia, una interpretaci¨®n sistem¨¢tica de la Constituci¨®n pone de manifiesto que la propuesta del candidato a presidente del Gobierno, que el art¨ªculo 99 conf¨ªa al Rey, no encierra poder discrecional alguno que posibilite o justifique una extralimitaci¨®n del ¨¢mbito simb¨®lico y moderador en que ha de desenvolverse la acci¨®n del Jefe del Estado.

El Rey no es el responsable de solucionar las crisis de Gobierno; lo son los dirigentes de los grupos pol¨ªticos con representaci¨®n parlamentaria y el propio presidente del Congreso, y esta responsabilidad es perfectamente actualizable, ya que el propio art¨ªculo 99 prevee la sanci¨®n caracter¨ªstica de la responsabilidad pol¨ªtica: la p¨¦rdida del cargo. En efecto, el p¨¢rrafo 5? de este precepto establece la disoluci¨®n obligatoria de las Cortes Generales si transcurridos dos meses desdela primera votaci¨®n de investidura ning¨²ncandidato hubiera obtenido la confianza del Congreso. La sanci¨®n, l¨®gicamente, no afecta al Jefe del Estado, ya que no le es imputable el fracaso en la soluci¨®n de la crisis gubernamental. Por eso, quienes mantengan que el poder del Rey, al proponer presidente del Gobierno, tiene un car¨¢cter discrecional e ilimitado, y que el refrendo del presidente de la C¨¢mara es s¨®lo una formalidad vac¨ªa de contenido, deber¨¢n explicar el grave contrasentido que supone sancionar al Parlamento con una disoluci¨®n que, conforme a la tesis que critico, s¨®lo ser¨ªa imputable al Jefe del Estado.

Una vez establecido el significado general del art¨ªculo 99, cabe abordar el problema de determinar el momento en que el Rey puede iniciar las consultas. El art¨ªculo citado s¨®lo dice que lo har¨¢ ?despu¨¦s de cada renovaci¨®n del Congreso de los Diputados y en los dem¨¢s supuestos constitucionales en que as¨ª proceda?. Se trata realmente de situaciones muy diferentes, ya que si la crisis se abre -sea cual fuere su causa- cuando hay un Parlamento funcionando, parece indudable que las consultas pueden empezar acto seguido. Por el contrario, si el cese del Gobierno se debe a la celebraci¨®n de elecciones generales, hay un per¨ªodo desde la fecha en que ¨¦stas tuvieron lugar hasta el momento en que se constituye el nuevo Congreso de los Diputados en que, por raz¨®n del interregno parlamentario, no parece claro que el Rey pueda dar inicio al procedimiento de formaci¨®n del Gobierno.

Posibilidad de propuesta

Un an¨¢lisis sistem¨¢tico de la cuesti¨®n permite, a mi entender, identificar cu¨¢l es la norma de correcci¨®n constitucional en esta materia. En primer lugar hay que considerar que el sentido y la funci¨®n de las consultas es posibilitar que el Rey, formule su propuesta de candidato con perspectivas realistas de que ¨¦ste obtendr¨¢ la confianza del Congreso. Las propuestas que carecieran radicalmente de esas perspectivas son incompatibles con el papel moderador que la Constituci¨®n ha asignado al Rey, ya que, lejos de contribuir a la normalizaci¨®n pol¨ªtica, aumentar¨ªan el riesgo de radicalizar la crisis y de hacer entrar en juego la sanci¨®n prevista en el art¨ªculo 99,5, es decir, la disoluci¨®n. Para asegurar que la propuesta se produce en el sentido que institucionalmente tiene atribuido y para individualizar al responsable del acto, la Constituci¨®n exige el refrendo del presidente del Congreso. Ahora bien, ¨¦ste no puede cumplir su misi¨®n de garant¨ªa constitucional si no est¨¢ puntual y continuamente informado del desarrollo de las consultas, lo que resulta contradictorio con la idea de que ¨¦stas comiencen con anterioridad a la elecci¨®n del presidente de la C¨¢mara.

En segundo lugar, hay que analizar este problema a la vista del art¨ªculo 56, que elige que todos los actos del Rey sean refrendados. La celebraci¨®n de las consultas implica una serie de importantes decisiones: determinar qui¨¦nes han de ser convocados y en qu¨¦ orden, llamar eventualmente a algunos a nuevas consultas, otorgar un mandato exploratorio cuando la crisis resulte de dif¨ªcil solucl¨®n, etc. Se podr¨ªa interpretar que, el refrendo de todos estos actos corresponde al presidente del Gobierno cesante, pero parece mucho m¨¢s consecuente con el esquema constitucional de formaci¨®n parlamentaria del Gobierno el atribuir esta competencia al presidente del Congreso, ya que ¨¦l tiene encomendada la misi¨®n de refrendar la propuesta de nuevo presidente del Gobierno.

En tercer lugar, hay que resaltar que el per¨ªodo que media entre las elecciones y la constituci¨®n de la nueva C¨¢mara no es, en ning¨²n caso, tiempo pol¨ªticamente muerto, porque durante esos d¨ªas los dirigentes de los partidos pol¨ªticos pueden celebrar entre s¨ª entrevist¨¢s y reuniones que en situaciones multipartidistas facilitan la articulaci¨®n de la mayor¨ªa, sin que ello estorbe a las consultas solemnes que ser¨¢n convocadas despu¨¦s por el Jefe del Estado.

Todo ello confirma la necesidad de que el procedimiento formal previsto en el art¨ªculo 99 se ponga en marcha, una vez elegido el presidente del Congreso y quiz¨¢ con una audiencia que el Rey le conceder¨ªa. En todo caso, y dada la importante funci¨®n de garant¨ªa constitucional que corresponde al presidente del Congreso, en tanto que coparticipe, por la v¨ªa del refrendo, de un poder caracter¨ªstico de la Jefatura del Estado, como es la propuesta y nombramiento del presidente del Gobierno, parece conveniente que el titular de este cargo cuente con el mayor n¨²mero de respaldos posible. As¨ª, ser¨ªa oportuno que, siguiendo el modelo del speaker brit¨¢nico, nuestro presidente del Congreso fuera elegido sin ning¨²n contrincante significativo, por haberse puesto previamente de acuerdo sobre el candidato el partido mayoritario y los principales de la oposici¨®n.