La crisis y el problema de las autonom¨ªas

A nadie se le oculta que uno de los m¨¢s dif¨ªciles obst¨¢culos, despu¨¦s del bochornoso intento de golpe de Estado, que debernos superar los espa?oles en el camino de la construcci¨®n de un Estado democr¨¢tico, es el que se refiere a las autonom¨ªas.La pol¨ªtica adoptada por los anteriores Gobiernos constitucionales en esta materia puede conducirnos, de no rectificarse a tiempo, a situaciones de dif¨ªcil salida. La raz¨®n de semejante proceder err¨®neo se explica f¨¢cilmente por' el hecho de que no se supo asumir, desde el mismo momento de la entrada en vigor de la Constituci¨®n, un concreto modelo de Estado descentralizado. Lo cual era fundamental si tenemos en cuenta, como voy a tratar de explicar, que nuestro texto constitucional, respecto de este problema, adopta una f¨®rmula polivalente.

En efecto, la norma constitucional, en lugar de establecer de forma definitiva un modelo de Estado descentralizado, no regula m¨¢s que el proceso susceptible de conducir .a una de las posibles f¨®rmulas existentes. ?Cu¨¢l es la raz¨®n de tal peculiaridad? Como ya es sabido, nuestros constituyentes, al igual que siempre ocurre en casos parecidos, se sirvieron de modelos for¨¢neos en la redacci¨®n del texto vigente. Fueron, concretamente, la Constituci¨®n italiana de 1947, la alemana de 1949 y la portuguesa de 1976, las m¨¢s influyentes a la hora de modelarse las l¨ªneas maestras de la nuestra de 1978. Se utilizaron, pues, curiosamente, lo que no es una casualidad, los textos de tres pa¨ªses que, como el nuestro, hab¨ªan tenido anteriormente reg¨ªmenes de corte fascista.

En los tres pa¨ªses se consider¨®, desde la perspectiva que nos interesa aqu¨ª, que la salida conveniente de los reg¨ªmenes autoritarios y centralistas pasaba por la adopci¨®n de un concepto de democracia basado en la descentralizaci¨®n territorial de? poder. Y as¨ª hay que se?alar que, en lo que toca al caso alem¨¢n, se opt¨® por un sistema de autonom¨ªa territorial propio de todo Estado federal, es decir, una autonom¨ªa igual para todos los territorios que componen hoy la Rep¨²blica Federal de Alemania. En la Constituci¨®n italiana se adopt¨® el sistema de la autonom¨ªa para todos los territorios, pero de forma desigual, en el sentido de aplicarse un r¨¦gimen especial para algunos y un r¨¦gimen com¨²n para el resto de ellos. Por ¨²ltimo, la Constituci¨®n portuguesa se pronunci¨® por el sistema de autonom¨ªa para dos regiones concretas y un r¨¦gimen administrativo descentralizado para el resto. Dicho de otra forma, podr¨ªamos hablar, usando una terminolog¨ªa convencional, del Estado federal alem¨¢n, del Estado regional italiano y del Estado unitario portugu¨¦s con reconocimiento regional.

En cualesquiera de los tres casos qued¨® bien claro que la Constituci¨®n deb¨ªa se?alar, como as¨ª se hizo, qui¨¦nes eran los sujetos auton¨®micos, c¨®mo se elaboraban y aprobaban sus Constituciones o estatutos propios, cu¨¢les eran los ¨®rganos de los entes territoriales, cu¨¢l era el alcance de la autonom¨ªa acordada y, en su cas¨®, de las competencias legislativas que se transfer¨ªan a los diviersos territorios, junto con la clara especific¨¢ci¨®n de las que se reservaba el Estado central de forma ineludible.Lo contrario hubiera significado asentar una inseguridad permanente en los inicios del nuevo Estado, que hubiese ido contra el concepto de estabilidad que es propio a toda Constituci¨®n.

Pues bien, en el presente caso espa?ol no se dan tales exigencias. Lo cual es parad¨®jico si tenemos.en cuenta que, durante el proceso constituyente, planearon constanternente sobre nuestras Cortes los tres modelos mencionados. Pero, en definitiva, los redactores de la vigente Constituci¨®n no se pronunciaron por alguno de ellos en concreto, sino que de forma err¨®nea, a mi juicio, acabaron adoptando un sistema ambiguo que, inspirado en la desafortunada f¨®rmula de nuestra Constituci¨®n de 1931, podr¨ªamos denominar como ?de puerta abierta? y que permite entrar en el estadio auton¨®mico, cuando quieran, a todos los entes regionales que as¨ª lo decidan. Dicho con otras palabras, nuestra Const¨ªtuci¨®n parece haber adoptado, en su indefinici¨®n, las tres f¨®rmulas mencionadas al mismo tiempo, puesto que todas son posibles de acuerdo con el T¨ªtulo VIII, que se ocupa de esta materia.

Tal hermafroditismo auton¨®mico es l¨®gico que desemboque, como lo estamos viendo ya, en una peligrosa amenaza para nuestra democrac¨ªa, en virtud de las siguientes razones: en primer lugar, porque tal ambig¨¹edad impide que se adopte uno de los tres modelos existentes de manera clara y definitiva, lo que repercute en la permanente indefinici¨®n del Estado. En segundo lugar, porque deja en nianos del Gobierno la orientaci¨®n del proceso auton¨®mico y, en consecuencia, comporta, por un lado, que se sig'an orientaciones partidistas no compartidas por el resto de las fuerzas pol¨ªticas, y, por otro, que ni siquiera pueda llevarse a cabo esta orientaci¨®n, al no disponer el partido en el poder de,la mayor¨ªa absoluta necesaria para lograr los resultados deseados. Por ¨²ltimo, porque la propia mec¨¢nica del proceso comporta la existencia de un.continuo sistema de pujas y contrapujas, entre el Gobierno y las distintas regiones, a fin de lograr ¨¦sias el mayor grado de autonom¨ªa. Sistema que, por otra parte, est¨¢ originando la creciente aparici¨®n de partidos regionalistas que nacen precisarnente con la ¨²nica pretensi¨®n de conseguir tales objetivos: el renacimiento del PSA, la creaci¨®n de la Unidad Andaluza, el incipiente Partido Leon¨¦s son algunos de los ejemplos que ya es posible ver. Lo cual es especialmente grave si tenemos en cuenta que nuestra fr¨¢gil democracia necesita para su consolidaci¨®n de pocos y fuertes partidos de ¨¢mbito nacional.

En definitiva, todo lo que acabo de se?alar no viene si no a d¨¦cirnos algo que ya es dif¨ªcil ocultar: el proceso constituyente en Espa?a seguir¨¢ abierto en tanto no se ponga fin al proceso que conduce a la autonom¨ªa de las nacionalidades y regiones. Ha llegado, pues, el momento de acabar con tan peligrosa situaci¨®n, si no queremos asistir nuevamente a otra quiebra, t¨¢l vez definitiva, de nuestra democracia. Porque en tanto no se acabe de configurar el Estado, en relaci¨®n con las comunidades aut¨®nomas que se creen, no ser¨¢ posible poner las bases firmes para acabar con el terrorismo, para enderezar nuestra maltrecha econom¨ªa, para conseguir una administraci¨®n eficaz, para lograr un racional funcio'namiento de nuestras universidades, para, en fin, c'onsegu¨ªr de una vez nuestra viabilidad como naci¨®n moderna y democr¨¢tica.

?Qu¨¦ hacer?

?Qu¨¦ hacer entonces a la vista de lo expuesto? La soluci¨®n requiere, en primer t¨¦rmino, al haberse re chazado un Gobierno de coalici¨®n, que se resucite el consenso que es tuvo presdente durante la elabora ci¨®n de nuestra Constituci¨®n en forma de un pacto auton¨®mico en tre las fuerzas pol¨ªticas del arco parlamentario. El nuevo Gobierno debe ser consciente de que, por, muy claro que tenga sus objetivos en esta materia, no los podr¨¢ llevar a fin si no cuenta con tales apoyos. Lo primero, por consiguiente, es ponerse de acuerdo con el modelo de Estado que se pretende conseguir y pasar luego a formular los acuerdos necesarios para ello. Ahora bien, no hay m¨¢s que los tres modelos mencionados anterior mente para elegir y habr¨¢ que elegirse forzosamente uno de ellos. Sin embargo, todd parece indic¨¢r, de no irse contra corriente. que por la propia fuerza de las cosas no hay m¨¢s remedio ya que decidirse por una soluci¨®n lo m¨¢s parecida plble al modelo alem¨¢n, con independencia del nombre que se quiera adoptar.

En efecto, un sistema corno el italiano, de autonom¨ªas espec¨ªales y comunes, ya no parece posible, porque ¨ªr¨ªamos en camino de inst¨ªtucionalizar agravios comparativos que rechazar¨ªan muchas regiones. El modelo portugu¨¦s, de autonom¨ªa s¨®lo para algunos, tampoco resulta ya fact¨ªble por id¨¦nticas razones. Resta, pues, ¨²nicamente el modelo alem¨¢n de autonom¨ªas para todos y para todos ¨ªgual. De ah¨ª que sea necesario en consecuencia, delim¨ªtar cuanto antes el rnapa auton¨®mico final, establecer el n¨²mero de competencias para cada comunidad aut¨®noma de forma clara y definitiva, el ritmo de las transferencias de las mismas y, sobre todo, dejar bien claro lo antes posible cu¨¢les son las competencias exclusivas e ineludibles del Estado central.

As¨ª las cosas, no es ni necesario ni pol¨ªticamente conven¨ªente pensar en una reforma de la Constituci¨®n, a fin de obtener el objetivo citado. Bajo ning¨²n concepto cabe defender hoy un proceso kle revisi¨®n de la norma fundamental, que complicar¨ªa a¨²n m¨¢s la de por s¨ª delicada situaci¨®n actual. La propia Constituci¨®n contiene el suficiente arsenal de instrumentos legislativos para conseguir la meta deseada, por un pacto auton¨®mico.

Esto ser¨ªa, por tanto, la propuesta m¨¢s realista, en mi opini¨®n, para salir del actual impasse auton¨®mico. Para ello es necesario que el actual Gobierno responda responsablemente al desaf¨ªo hist¨®rico hoy planteado y que adquiera conciencia de que hay que hacerlo cuanto antes.

Jorge de Esteban es profesor agregado de Derecho Pol¨ªtico y subdirector general del Centro de Estudios Constitucionales.