La LOAPA: fondo y forma / 1

Es dif¨ªcil suponer que toda la compleja arquitectura del Estado auton¨®mico pueda construirse y desarrollarse firmemente con la sola apoyatura legal de la Constituci¨®n y los Estatutos de Autonom¨ªa. Sobre todo teniendo en cuenta que en materia auton¨®mica la Constituci¨®n se limita, m¨¢s que nada, a abrir posibilidades, cauces y v¨ªas para autonomizar el Estado, pero no prev¨¦ ning¨²n modelo espec¨ªfico ni entra, por tanto, a considerar cu¨¢les ser¨ªan las bases de su funcionamiento.La Constituci¨®n ofrece, s¨ª, un abanico de opciones en cuanto a la organizaci¨®n territorial del Estado y establece un amplio marco en el que tienen cabida muy diferentes tipos de descentralizaci¨®n (desde la autonom¨ªa pol¨ªtica hasta la mera descentralizaci¨®n administrativa, desde el Estado auton¨®mico solidario hasta otros posibles modelos que s¨®lo reconocieran el derecho a la autonom¨ªa de manera limitada para dos o tres comunidades), pero no contiene, sin embargo, previsiones concretas sobre unos modelos u otros. Es, como todas las Constituciones, un conjunto de normas esencialmente indeterminadas, cuyos principios requieren una concreci¨®n.

Ninguna de estas dos-leyes, por tanto, ni la Constituci¨®n ni,, obviamente, los Estatutos de Autonom¨ªa, entran a considerar el funcionamiento espec¨ªfico de este nuestro Estado auton¨®mico, que algunos pretenden sustraer a cualquier tipo de tratamiento normativo y que, no obstante, en este mes de junio cuenta ya con ocho comunidades aut¨®nomas.

Oponerse, negar, tergiversar por principio cualquier ley que marque unas bases de funcionamiento para el conjunto del Estado auton¨®mico parece, pues, bastante inconsecuente con el hecho de haber sido aceptada ya la iniciativa auton¨®mica de diecisiete comunidades y con la constataci¨®n manifiesta de que, con la Constituci¨®n y los Estatutos, no tenemos instrumentos jur¨ªdicos suficientes para asegurar el buen funcionamiento de los procesos auton¨®micos en curso.

La generalizaci¨®n del proceso auton¨®mico

El tema de fondo es evidentemente la generalizaci¨®n de los procesos auton¨®micos en base al principio dispositivo de la Constituci¨®n. Pero la propia disposici¨®n de estas iniciativas auton¨®micas parece responder a causas m¨¢s profundas que las que algunos apuntan refiri¨¦ndose al capricho o electoralismo de algunos partidos.

De hecho, ha habido acontecimientos que han sido clara expresi¨®n de la voluntad generalizadora de los procesos auton¨®micos, as¨ª como del rechazo de cualquier modelo de Estado auton¨®mico que marcara insalvables distancias entre las autonom¨ªas hist¨®ricas y las dem¨¢s. Si algo se ha puesto de manifiesto en los procesos auton¨®micos es que el agravio comparativo funciona tanto o m¨¢s que la memoria hist¨®rica.

El 28-F fue una abierta confirmaci¨®n de ello, pero tambi¨¦n hab¨ªa sido muy reveladora con anterioridad la reacci¨®n de Galicia, cuando se intent¨® por parte de sectores de UCD y del Gobierno que su Estatuto de Autonom¨ªa contuviera cl¨¢usulas dilatorias para el ejercicio de sus competencias, o precisase habilitaciones de las Cortes para ello. Y tampoco se puede olvidar a este respecto que en enero de 1980.la gran mayor¨ªa de los procesos auton¨®micos, el andaluz, el valenciano, Canarias, Arag¨®n, Extremadura, Baleares, prefirieron bloquear su acceso al autogobierno antes que aceptar aquel 143 ofertado por UCD, que ten¨ªa m¨¢s de descentralizaci¨®n administrativa que de autonom¨ªa pol¨ªtica. Intento de reducci¨®n auton¨®mica que tambi¨¦n fracasa.

No creo que pueda hablarse de esta voluntad auton¨®mica en tonos despectivos, de frivolidad o de reproche. El deseo de acceder a la autonom¨ªa fue, una vez aprobada la Constituci¨®n, un sentimiento generalizado con el que algunas fuerzas pol¨ªticas supieron conectar y contra el que combatieron otras, por cierto con alto precio pol¨ªtico en el error.

Pero tampoco puede plantearse, no obstante, la autonom¨ªa en t¨¦rminos puramente emulativos, mucho menos cuando los referentes son esas dos grandes comunidades, Catalu?a y Euskadi, que han sido el gran motor de la Espa?a de las autonom¨ªas y que ahora soportan, a veces perplejas, c¨®mo alg¨²n joven advenedizo intenta mostrarles los caminos auton¨®micos.

Por el contrario, ser¨ªa mucho m¨¢s positivo entender en sus justos t¨¦rminos el car¨¢cter de esta generalizaci¨®n de los procesos. Una extensi¨®n de la autonom¨ªa que no s¨®lo no resta o mengua capacidad auton¨®mica, sino que enriquece y fortalece al propio sistema auton¨®mico y a cada uno de sus miembros, teniendo siempre en cuenta que no hay nada que debilite m¨¢s las autonom¨ªas que su propio aislamiento.

Los posibles recelos no deber¨ªan, pues, referirse a la generalizaci¨®n en s¨ª misma, a sus exigencias clarificadoras o solidarias, sino, m¨¢s bien, a la forma en que se lleva a cabo. Cabe, eso s¨ª, el temor de que ese complejo Estado auton¨®mico se levante sin estructuras s¨®lidas que articulen sus partes, sin previsiones, sin garant¨ªas suficientes, sin l¨ªmites precisos, sin orden, sin coherencia. Este es precisamente el objeto de la LOAPA.

Objetivos de la LOAPA

La LOAPA cubre una serie de objetivos amplios y heterog¨¦neos, suscitados en gran medida por el desarrollo de los procesos auton¨®micos, a los que da respuesta por primera vez desde una perspectiva de Estado. Entre ellos, por ejemplo:

- Establecer unas bases m¨ªnimas de coherencia entre las diferentes comunidades auton¨®micas, una especie de compatibilidad b¨¢sica, existente en todos los Estados descentralizados y prevista en nuestra Constituci¨®n a trav¨¦s de este tipo de leyes armonizadoras.

- Reducir los conflictos de competencias entre el Estado y las comunidades auton¨®micas, fijando criterios de interpretaci¨®n en esta materia (t¨ªtulo I).

- Ofrecer modelos operativos para las Administraciones p¨²blicas auton¨®micas bajo un punto de vista de eficacia, coherencia y austeridad en el gasto p¨²blico (t¨ªtulos II y III).

- Una adecuaci¨®n de la Administraci¨®n central y perif¨¦rica del Estado a la nueva estructuraci¨®n auton¨®mica (t¨ªtulo V).

- La garant¨ªa de una ordenaci¨®n y homogeneidad para la transferencia de servicios a las CC AA exigiendo una metodolog¨ªa com¨²n para su valoraci¨®n (t¨ªtulo IV).

- Soluciones a los problemas m¨¢s urgentes que plantea la funci¨®n p¨²blica afectada por la transformaci¨®n auton¨®mica (t¨ªtulo VI).

Aspectos todos ellos de vital importancia. Que una ley de estas caracter¨ªsticas se considere por parte de sectores nacionalistas recorte, reforma o modificaci¨®n de la Constituci¨®n, de los Estatutos o de ambos es tambi¨¦n algo previsible, casi normal, a la vista de lo acontecido con leyes, semejantes en otros Estados de corte regional o federal. Lo que ya raya en lo ins¨®lito y quiz¨¢ celtib¨¦rico es que se pierda el norte y no se acierte a ver qui¨¦n es qui¨¦n y qu¨¦ intereses generales o particulares se est¨¢n defendiendo realmente. Lo que resulta incongruente con el peso y contenido de la ley es que se juegue partidistamente con ella y se comercie su futuro cor¨ª arreglos coyunturales, seg¨²n como caiga, la semana parlamentaria en el irresoluto y aturdido partido del Gobierno.

A decir verdad, una vez generalizado el proceso auton¨®mico, casi nadie con sentido com¨²n y de la responsabilidad niega la necesidad de esta pol¨¦mica ley.

Fueron, en primer lugar, las propias Cortes Generales, Congreso y Senado, las que, tras un profundo debate, centrado en el car¨¢cter de la ley y en el inter¨¦s general que supon¨ªa legislar sobre estas materias, se pronunciaron a favor de la elaboraci¨®n de una ley de estas caracter¨ªsticas en septiembre del pasado a?o. Pero adem¨¢s, con posterioridad, hasta los m¨¢s tenaces detractores de la ley, como el propio diputado Juan Mar¨ªa Bandr¨¦s, han manifestado en repetidas ocasiones su actitud favorable a una ley, aunque no a esta ley: "S¨ª a una LOAPA", aunque "no a esta LOAPA".