Los vicios de la democracia espa?ola

A lo largo de la ¨²ltima d¨¦cada, la transici¨®n espa?ola ha sido motivo de estudio, y aun de admiraci¨®n, por parte de numerosos observadores. La forma pac¨ªfica como se ha desarrollado, la peculiaridad de la reinstauraci¨®n mon¨¢rquica y la juventud de los protagonistas del cambio eran algo noticioso, o sorprendente, para los extranjeros. Tambi¨¦n el hecho de que, arrastrada por el empuje de las demandas populares, la misma derecha que hab¨ªa amparado el franquismo y colaborado activamente con ¨¦l se dispusiera a trabajar en la construcci¨®n de un consenso democr¨¢tico.Diez a?os m¨¢s tarde, la democracia espa?ola se halla consolidada; los temores de involuci¨®n pol¨ªtica, desterrados, y los grandes fantasmas que emanaban de la dictadura (el Ej¨¦rcito, la Iglesia y la llamada oligarqu¨ªa financiera), despojados de su car¨¢cter de amenaza inminente. El fracaso del golpe del 23-F y el triunfo de los socialistas por mayor¨ªa absoluta en octubre de 1982 contribuyeron a dicha consolidaci¨®n, basada en un nuevo pacto hist¨®rico, in¨¦dito hasta ahora en Espa?a: el de las fuerzas de izquierda con la sociedad establecida. Espa?a vive, as¨ª, una nueva experiencia socialdemocr¨¢tica cuando la socialdemocracia se desploma, o se transforma hasta la desfiguraci¨®n, en los pa¨ªses de la Europa occidental. Esto, y problemas internos generados por la propia evoluci¨®n democr¨¢tica, es lo que hace dudar a algunos de que la solidez del Gobierno socialista y del aparato institucional del r¨¦gimen sean tan fuertes como las cifras electorales parecen indicar. De hecho, el pa¨ªs se encuentra inmerso en una crisis peculiar, en la que lo que m¨¢s sobresale es la insuficiencia de la mayor¨ªa parlamentaria para dar respuesta a problemas muy concretos y acuciantes. Algunos de estos problemas son todav¨ªa pesada herencia de un pasado casi secular, que ha ido produciendo, por acumulaci¨®n, malformaciones y carencias de todo tipo en el entramado del pa¨ªs. Otros son consecuencia directa del sistema utilizado durante la transici¨®n, de las renuncias que todos los sectores sociales y pol¨ªticos hubieron de hacer en pro de la b¨²squeda de un consenso efectivo y de las corrupciones y errores producidos por los nuevos equipos de gobernantes.

Pese a la bondad de los indicadores macroecon¨®micos y a la solidez parlamentaria del partido gobernante, Espa?a afronta hoy un panorama nada relajado. En la econom¨ªa, la persistencia de elevadas tasas de desempleo y de un abultado d¨¦ficit p¨²blico empa?an los logros conseguidos en la lucha contra la inflaci¨®n y el impulso al crecimiento. En la pol¨ªtica, la permanencia del terrorismo en el escenario del conflicto vasco, la confusi¨®n reinante en la construcci¨®n del Estado de las autonom¨ªas, el deterioro del Parlamento en su misi¨®n de control del Gobierno, la desmembraci¨®n de los partidos de oposici¨®n y la conversi¨®n -perversi¨®n dir¨ªa yo- del partido del Gobierno en una simple y fabulosa maquinaria electoral y en una oficina de empleo pol¨ªtico, son signos de una crisis nada larvada que, de conducirse mal, puede generar quiebras institucionales de primera magnitud. El anquilosamiento de la Administraci¨®n del Estado primero, y su vampirizaci¨®n despu¨¦s por los intereses pol¨ªticos del partido gobernante, han conducido a un reforzamiento de la burocracia y de su inutilidad, que camina en direcci¨®n opuesta a las necesidades de fortalecimiento de la sociedad civil. La ausencia de una nueva cultura pol¨ªtica, sustitutiva del viejo doctrinarismo antifranquista y del enunciado escueto de la lucha por la libertad, contribuye poderosamente a ello. Con honrosas excepciones, muy contadas, el grueso de los intelectuales tambi¨¦n ha sucumbido de una forma u otra. No es s¨®lo ni principalmente por lo que se ha llamado el pesebre (la abundante n¨®mina de escritores y artistas que depende de las administraciones p¨²blicas o las cuantiosas subvenciones que la cultura recibe). Hay un temor justificado de la inteligencia espa?ola, feliz y mayoritariamente alineada con posiciones democr¨¢ticas, a un regreso al pasado o a una ca¨ªda en el abismo de la contestaci¨®n, sin m¨¢s, a los socialistas. Tambi¨¦n, una ausencia del ambiente apropiado para la tarea intelectual.

De entre los temas apuntados o sugeridos anteriormente quisiera detenerme en tres puntos cuya consideraci¨®n me parece esencial para elaborar cualquier reflexi¨®n sobre el futuro del pa¨ªs: la reforma de la Administraci¨®n, los problemas de las autonom¨ªas y su relaci¨®n con la violencia pol¨ªtica, y las deficiencias de los sistemas de representaci¨®n.

LA REFORMA DE LA ADMINISTRACI?N

El escritor catal¨¢n Josep Pla, en su dietario de Madrid (1921), describ¨ªa ya de esta manera la cuesti¨®n: "Espa?a -como Estado- ha sido siempre una burocracia. Durante siglos gobern¨® la covachuela, en cuyo pin¨¢culo hab¨ªa el despacho universal. Ahora, la covachuela es mucho m¨¢s vasta. Su poder es inmenso, sobre todo desde el momento en que los empleados entraron en un escalaf¨®n sagrado y desaparecieron los cesantes. Ha habido Gobiernos que han cometido la ingenuidad de elaborar un papel para mejorar -a su modo de ver- la burocracia. Ha sido como el timo de las misas. Sus efectos se han volatilizado. ?Se lo ha tenido que envainar!, se oye decir en las tertulias de los caf¨¦s, refiri¨¦ndose a la cuesti¨®n de la que estamos hablando". Para terminar con esta sentencia, del propio Pla, sobre los males de la burocracia: "El hombre que se encarase con el problema y lo resolviese ser¨ªa el estadista m¨¢s grande que habr¨ªa tenido nunca Espa?a". Impresiona comprobar que casi 70 a?os despu¨¦s, durante los cuales el pa¨ªs ha vivido tres reg¨ªmenes pol¨ªticos diferentes y una sangrienta guerra civil, estas frases conservan toda su vigencia.

El problema de la administraci¨®n en Espa?a no es en s¨ª muy diferente al de otros conglomerados burocr¨¢ticos de los pa¨ªses europeos. Pero su peso sobre la sociedad civil es relativamente superior. La equiparaci¨®n de la noci¨®n de Estado -y por ende, la de soberan¨ªa- a la de fortaleza de la Administraci¨®n p¨²blica es una lamentable constante de la mayor¨ªa de las naciones. En Espa?a, durante siglos, esa imagen se ve¨ªa basamentada o reforzada por la presencia de las Fuerzas Armadas y el manto protector de la Iglesia. Hoy puede decirse que, eliminado el Ej¨¦rcito del protagonismo de la vida pol¨ªtica y apartada la Iglesia de similares menesteres, la Administraci¨®n p¨²blica ha absorbido a¨²n mayor c¨²mulo de representaciones y mitificaciones del valor del Estado.

Cuando los socialistas llegaron al poder lo hicieron con la promesa formal de que emprender¨ªan una reforma administrativa en gran escala. Se trataba, por un lado, de eliminar el maridaje permanente entre sectores de intereses privados y los cuerpos administrativos de elite, maridaje que hab¨ªa generado un modelo de crecimiento econ¨®mico concreto, calificado de desarrollismo y caracterizado por la patrimonializaci6n del Tesoro p¨²blico en beneficio exclusivo de unos pocos. Por otra parte, era preciso amoldar la Administraci¨®n misma a las necesidades concretas del nuevo Estado de las autonom¨ªas; y, finalmente, poner coto a las corrupciones, despilfarros y dejaciones caracter¨ªsticas de su funcionamiento interno.

Felipe Gonz¨¢lez relata con frecuencia la sorpresa que tuvo al comprobar, despu¨¦s de su investidura como presidente, lo que ¨¦l llama la debilidad del Estado. Seg¨²n ¨¦l, la imagen todopoderosa que ¨¦ste proyectaba sobre los espa?oles durante las d¨¦cadas franquistas para nada respond¨ªa en realidad al funcionamiento chapucero y bastante cutre de las oficinas de la Administraci¨®n. Queja semejante he o¨ªdo de los labios de Adolfo Su¨¢rez y de Leopoldo Calvo Sotelo tras sus respectivas tomas ole posesi¨®n como primeros ministros. Podr¨ªa decirse que, en opini¨®n de los tres presidentes de Gobierno de la todav¨ªa joven democracia espa?ola, las estructuras del Estado estaban tan desgastadas por la sumisi¨®n a los dictados del General¨ªsimo que la Administraci¨®n toda padec¨ªa una endeblez preocupante para el mantenimiento de la integridad soberana y el prestigio del pa¨ªs. Consecuentemente, los tres se han dedicado, con mejor o peor fortuna, a una tarea de reforzamiento del aparato tecnocr¨¢tico estatal, que en todos los casos, y notablemente en. el socialista, han sabido imbricar con el juego de intereses del partido de la mayor¨ªa.

Puede suponerse que la tarea de crear Estado no la cre¨ªa el PSOE incompatible con la reforma de la Administraci¨®n cuando, de hecho, en su primer Gobierno un alto funcionario fue designado para esa misi¨®n espec¨ªfica. Junto a la necesidad de acoplarse al Estado de las autonom¨ªas, luc¨ªa tambi¨¦n la de intentar una renovaci¨®n en profundidad del aparato administrativo. La ley de Incompatibildades y la de Reforma de la Funci¨®n P¨²blica estaban destinadas precisamente a ser los veh¨ªculos para realizarlo. Y, como premonitoria advertencia de la dureza que el Gobierno promet¨ªa aplicar al respecto, su vicepresidente anunci¨® con prosopopeya que a partir de comienzos de 1983 los funcionarios entrar¨ªan a trabajar a las ocho de la ma?ana, como era su obligaci¨®n, y no a las nueve y media o diez como resultaba costumbre. Cuatro a?os m¨¢s tarde de todo aquello, ni siquiera el cumplimiento del nuevo horario han sido capaces de aplicar. Muchas de las escasas incompatibilidades resultantes de la reforma legislativa, en gran parte relativas a m¨¦dicos de la Seguridad Social, han sido anuladas por los tribunales en base a razonamientos procesales, y el poder¨ªo y presencia de los cuerpos de elite de la Administraci¨®n en el panorama pol¨ªtico siguen siendo abrumadores.

Este reforzamiento de los intereses corporativistas de la burocracia como forma de hacer Estado se muestra presente en todas y cada una de las decisiones de la mayor¨ªa socialista: desde las leyes de educaci¨®n a las de sanidad, pasando por las ¨²ltimas normas reformadoras de la funci¨®n p¨²blica, al final lo que prima es el inter¨¦s de los estamentos y cuerpos administrativos sobre el de los ciudadanos. Pretendo no caer en la demagogia: no digo que no haya habido avances positivos en algunos campos, y mejora de la eficacia o limitaci¨®n de la ineficacia en otros: pero la Administraci¨®n, como un todo, se ha fortalecido, nutrido y sedimentado durante el ¨²ltimo lustro.

El empe?o extenuador en la potenciaci¨®n del Estado auton¨®mico ha sido perjudicial, al mismo tiempo, a la hora de poner en valor el papel descentralizador de los municipios. El resultado de todas estas acciones e inhibiciones consiste en un fabuloso anquilosamiento del aparato burocr¨¢tico, con el que el PSOE trata de establecer por su parte una coyunda ?l¨ªcita. En esa especie de contubernio entre aparato del Estado y PSOE algunos descubren la resurrecci¨®n del franquismo sociol¨®gico. Constituye un juicio exagerado. Pero no cabe duda de que existe una tendencia, cada vez m¨¢s acusada, hacia la patrimonializaci¨®n del Estado por parte del partido socialista.

LA CUESTI?N DE LAS AUTONOM?AS

Resulta notable que 10 a?os despu¨¦s del comienzo de la transici¨®n sean los problemas de la construcci¨®n del Estado auton¨®mico los que siguen concitando mayores preocupaciones por parte de los art¨ªfices del r¨¦gimen. Pero no es para menos. Ideado para dar respuesta de manera prioritaria a las tensiones independentistas en el Pa¨ªs Vasco y Catalu?a, el sistema s¨®lo puede ser considerado como bueno en tanto que, hasta el momento, se ha evitado que se rompa. Pero las dificultades que su funcionamiento entra?a, y las distorsiones que provoca en la vida pol¨ªtica, son evidentes. Estas dificultades y distorsiones provienen de un hecho fundamental: la confusi¨®n y deliberada ambig¨¹edad con que el t¨ªtulo VIII de la Constituci¨®n aborda las competencias exclusivas del Estado y las de las comunidades aut¨®nomas, reconocidas como una eventualidad, pero nunca descritas como tales competencias exclusivas. Ello ha generado una situaci¨®n de permanente conflicto entre autonom¨ªas y poder central, que no ser¨ªa tan grave si muchas veces este conflicto no fuera deliberadamente buscado en Euskadi y Catalu?a como una de la se?as de identidad pol¨ªtica. Paralelamente, el m¨¦todo de transferencias presupuestarias provoca que quien administra el gasto (gobierno aut¨®nomo) no recaude el impuesto, lo que no a?ade precisamente claridad ni fluidez a las relaciones entre los ciudadanos y los gobernantes.

Una respuesta sensata al Estado de las autonom¨ªas pasar¨ªa probablemente por una revisi¨®n del t¨ªtulo VIII de la Constituci¨®n, pero los temores a reformar ¨¦sta son todav¨ªa muy acendrados. Y lo son, sin duda, en este punto, debido sobre todo a la actividad terrorista de ETA, en conexi¨®n con las demandas separatistas de amplios sectores de la sociedad vasca. No cabe la m¨¢s m¨ªnima duda de que mientras la cuesti¨®n de Euskadi no est¨¦ resuelta no podr¨¢ hablarse de total estabilizaci¨®n de la democracia en Espa?a. Por otro lado, ¨¦sta se ver¨¢ siempre sometida al chantaje de los vietimismos nacionalistas si no se da una respuesta pol¨ªtica coherente al problema auton¨®mico.

Un Estado de signo federal -rechazado al principio de la transici¨®n por los militares y temido por numerosas fuerzas pol¨ªticas- hubiera sido probablemente una soluci¨®n m¨¢s pragm¨¢tica que la del actual Estado auton¨®mico. En las presentes circunstancias, se hace imperioso por lo mismo completar, all¨ª donde no se ha hecho, el reparto de competencias y las correspondientes transferencias a las autonom¨ªas, y definir de una vez por todas un sistema de financiaci¨®n de ¨¦stas que no est¨¦ pendiente de permanentes tiras y aflojas entre el poder central y el de los llamados perif¨¦ricos.

En cualquier caso, puede predecirse que el Estado de las autonom¨ªas dar¨¢ todav¨ªa alg¨²n trabajo extra en el proceso de desarrollo espa?ol. Las tensiones y recelos constantes, las pugnas entre las diversas burocracias, el diferente signo pol¨ªtico e ideol¨®gico de los Gobiernos auton¨®micos respecto al central, son le?a que se arroja diariamente al fuego de un conflicto hist¨®rico y ling¨¹¨ªstico en el que prima la pasi¨®n sobre el buen sentido.

Por ¨²ltimo, la persistencia del terrorismo, impulsado por el nacionalismo radical vasco, no tiene visos de ceder. La ineficacia de la polic¨ªa y el planteamiento del problema por parte de los dirigentes del Ministerio del Interior no contribuyen precisamente a que lo haga. El empleo de leyes especiales antiterroristas parece m¨¢s bien destinado a demostrar a la derecha ultramontana y al Ej¨¦rcito que se hacen cosas en esta materia y no a combatir efectivamente a los terroristas, dada la inutilidad probada de dichas leyes. La violencia en Euskadi no tendr¨¢ soluci¨®n mientras no se d¨¦ una respuesta pol¨ªtica a los problemas de aquel pa¨ªs. La escasa operatividad de los partidos, la fragmentaci¨®n social a la que se ha llegado -puesta de relieve en las ¨²ltimas elecciones-, el exceso de ellentelismo y fulanismo en las fuerzas pol¨ªticas son otras tantas cuestiones que dificultan la obtenci¨®n del consenso necesario. En muchos aspectos es m¨¢s preocupante hoy la divisi¨®n interna entre los vascos que la divisi¨®n entre vascos y el resto de los espa?oles. Euskadi vive una especie de guerra civil !arvada, un todos contra todos, en el que el ¨²nico beneficiarlo resulta ser ETA y sus compa?eros de viaje.

PROBLEMAS DE LA REPRESENTACI?N

Pero esta desesperanza, que enlaza directamente con el sentimiento extendido en el pueblo llano de que la pol¨ªtica no arregla las cosas y los pol¨ªticos son todos unos malandrines, no es exclusiva de Euskadi y tiene algo que ver con los procesos de representaci¨®n pol¨ªtica en la democracia espa?ola. Numerosas voces vienen porilerido de relieve el renacer de la teor¨ªa de las dos Espa?as (en su versi¨®n de Espa?a oficial y Espa?a real) como consecuencia de los defectos y perversiones de! sisteina electoral y el funcionamiento del Parlamento. Inicialmente regido por un m¨¦todo proporcional, de acuerdo con la Constituci¨®n, el sistema electoral espa?ol est¨¢ sometido a severas correcciories, que provienen de la aplicaci¨®n de la ley de Hont y su combinaci¨®n con la provincia como distrito electoral, tambi¨¦n constitucionafizado. Esta consagraci¨®n de la provincia en la norma iundamental del Estado choca con la voluntad auton¨®mica del mismo y provoca algunas otras controversias sobre la distribuci¨®n territorial del poder, especialmente en Catalu?a. El caso es que, habida cuenta de todo el juego de leyes y normas electorales, la proporcionalidad electoral queda finalmente muy deteriorada y se ha dado ya por dos veces una mayor¨ªa hegem¨®nica en Cortes. La ley Electoral espa?ola prirna a los partidos fuertes y castiga a los chicos; y privilegia a las ciudades peque?as, a la Espa?a rural y profunda, frente a las grandes concentraciones urbanas. En esta Espa?a se apoy¨® la UCD en sus incios y viene apoy¨¢ndose el PSOE.

Para comprender las distorsiones que el sistema electoral produce en la re presentaci¨®n de la voluntad popular, basta poner de relieve que mientras para el PSOE y Coalici¨®n Popular, los parti dos dominantes en las ¨²itimas elecciones, el coste medio por esca?o fue de algo menos de 50.000 votos (48.301 el PSOE y 49.956 CP), para el CDS fue casi el doble (98.045) y mucho m¨¢s a¨²n para Izquierda Unida (131.460). La ley Electoral empuja hacia las grandes coaliciones o partidos extensos, pues es la ¨²nica manera de rentabilizar el voto al m¨¢ximo. Adem¨¢s, el sistema de listas cerradas y bloqueadas para las votaciones deposita en las c¨²pulas ejecutivas de los partidos, que son quienes redactan dichas listas, un fabuloso poder. De hecho, muy pocas personas en el seno de cada formaci¨®n pol¨ªtica deciden los candidatos por cada circunscripci¨®n, aun que piadosamente se quiera decir que las listas son fruto de las indicaciones de la base. De modo y manera que los militantes que aspiran a entrar en pol¨ªtica no tienen otro remedio que estar a bien con los dirigentes del partido, so pena de verse expulsados de ese listado m¨¢gico que es la ¨²ica puerta de los cielos.

El m¨¦todo de listas ceriadas y bloqueadas, previsto en principio para. fortalecer a los incipientes partidos de la transici¨®n, amenaza ahora con matar, si no lo ha hecho ya, toda democracia interna en el seno de cada partido y, por instaurar las pr¨¢cticas del centralismo democr¨¢tico en los mismos. Esto es m¨¢s que evidente en el PSOE, y es, al mismo tiempo, uno de los motivos de la fragmentaci¨®n de la oposici¨®n. Si la disidencia interna no es permitida y el arma para evitarla son las listas electorales, los l¨ªderes d¨ªscolos est¨¢n destinados a romper su partido, a fugarse y a fundar su propia organizaci¨®n, con su propia posibilidad de fabricar sus propias listas. (Incidentalmente dir¨¦ que otro de los motivos de fragmentaci¨®n de la derecha es el problema de los nacionalismos burgueses en Catalu?a y e Pa¨ªs Vasco, con los que la derecha espa?olista se aviene s¨®lo a rega?adientes, y sin los que es casi impensable una mayor¨ªa conservadora en Espa?a.)

El sistema de listas cerradas y bloqueadas facilita tambi¨¦n otra de las perversiones m¨¢s acusadas de la representaci¨®n democr¨¢tica en Espa?a: la existencia de numerosos diputados cuneros, sin conocimiento ni arraigo del distrito por el que resultan elegidos. Todo ello conlleva el que los candidatos y diputados se cuiden m¨¢s de sus relaciones con el partido y los dirigentes de ¨¦ste que con los electores que les dan el esca?o.

La enorme concentraci¨®n de poder que se produce en las c¨²pulas partidarias no acaba aqu¨ª. El funcionamiento interno del Congreso, mediante un r¨ªgido y estricto sistema de portavoces, anula el protagonismo pol¨ªtico de todo aquel que no sea jefe de un grupo parlamentario. La funci¨®n de los diputados y senadores se limita en los plenos a la de votar de acuerdo con las consignas recibidas, y bajo severas multas, en muchos casos, si se desobedecen las ¨®rdenes. Ello explica que, cuando se producen crisis del g¨¦nero de las que Coalici¨®n Popular ha experimentado en los ¨²ltimos meses, la sucesi¨®n sea tan problem¨¢tica. En 10 a?os de parlamentarismo, los principales dirigentes pol¨ªticos han anulado la posibilidad de alumbrar, dentro y fuera de sus formaciones, nuevos l¨ªderes capaces de tomar el relevo en un momento dado. No existen en Cortes, no existen en las comunidades locales (donde nuevamente las listas de candidatos son realizadas por las ejecutivas partidarias) y no existen en el seno de los partidos, donde toda disidencia ha sido abortada.

El empuje de este caudal de desprop¨®sitos conduce a la meta deseada por quienes los cometen: no es ya el Parlamento el que controla al Gobierno, sino el Gobierno el que controla a la mayor¨ªa parlamentaria, la dise?a de antemano, con nombres y apellidos y de acuerdo con los sondeos electorales, la domestica, la manipula y la utiliza. No se trata de un mal exclusivamente espa?ol, sino de una enfermedad end¨¦mica de muchas democracias occidentales. Pero la juventud del sistema, democr¨¢tico en Espa?a justificar¨ªa un esfuerzo por haber evitado estos vicios de funcionamiento del todo previsibles. El panorama se completa con la existencia de un Parlamento bicameral, en el que el Senado est¨¢ desprestigiado y desprovisto de funciones, pese a que se hab¨ªa imaginado como una c¨¢mara de resonancia auton¨®mica en un Estado que se apellida nada menos que de las autonom¨ªas.

Sin temor a equivocaci¨®n alguna, puede decirse que una reforma de todo el sistema de representaci¨®n pol¨ªtica es necesaria en Espa?a si se quiere que la democracia avanzada que la Constituci¨®n define se haga efectivamente realidad. De otra manera, la profesionalizaci¨®n de la pol¨ªtica, en el peor de los sentidos de esta palabra, acabar¨¢ por ahondar el foso existente ya hoy entre la superestructura del poder y el sentimiento ciudadano.