?Un desarrollo federal del sistema de autonom¨ªas?

El anuncio hecho por la direcci¨®n del Partit dels Socialistes de Catalunya (PSC-PSOE) de que est¨¢ elaborando un documento-ponencia para el pr¨®ximo congreso del PSOE en el que se propone el desarrollo del Estado de las autonom¨ªas en sentido federal ha provocado, por lo que parece, una considerable expectaci¨®n. En principio, es estimulante que una propuesta pol¨ªtica suscite expectaci¨®n o inter¨¦s, sobre todo cuando se trata de un proyecto que concierne al desarrollo de nuestro sistema institucional. Pero ¨¦ste es un pa¨ªs en el que la reflexi¨®n pol¨ªtica, cuando la hay, en seguida tiende a derivar hacia las esencias y los fundamentos inconmovibles. Y cuando las esencias entran en juego se termina toda posibilidad de discusi¨®n. Nuestra historia reciente es suficientemente expl¨ªcita al respecto.Digo esto porque la propuesta del PSC-PSOE habla de federalismo, y la palabra federalismo es de aquellas que en seguida excitan el celo de muchos defensores de esencias, como si su simple enunciado implicase el riesgo de desintegraci¨®n de la unidad de Espa?a, la destrucci¨®n de la patria y dem¨¢s peligros tradicionales. Por eso creo que toda discusi¨®n de este tema requiere, como condici¨®n previa, que dejemos la tentaci¨®n de las esencias a un lado y que nos centremos en lo que de verdad es el n¨²cleo de la cuesti¨®n.

Y el n¨²cleo de la cuesti¨®n es que nuestra Constituci¨®n define un sistema de comunidades aut¨®nomas como forma de organizaci¨®n general del Estado democr¨¢tico, que existen ya 17 comunidades aut¨®nomas en funcionamiento desigual y que se trata de definir claramente hacia d¨®nde se quiere llevar el sistema auton¨®mico, porque de momento s¨®lo hemos dado los primeros pasos y el futuro no est¨¢ del todo claro.

Hasta ahora la institucionalizaci¨®n de las autonom¨ªas y la definici¨®n de las competencias del poder central y de las comunidades aut¨®nomas se ha desarrollado principalmente por la v¨ªa del conflicto. En las comunidades aut¨®nomas gobernadas por partidos nacionalistas, el conflicto se ha exacerbado por la necesidad que tienen estos partidos de cultivar continuamente la dial¨¦ctica de un enemigo exterior inmutable. Y ahora, con el acceso de diversos partidos regionalistas de derecha al gobierno de otras comunidades aut¨®nomas se corre el riesgo de que la confrontaci¨®n entre derecha e izquierda se convierta en una nueva confrontaci¨®n entre autonom¨ªas y poder central. Por otro lado, la inercia de un Estado que lleva detr¨¢s de s¨ª tantos a?os -siglos incluso- de centralismo y los errores, las incomprensiones o incluso la vuelta a un cierto jacobinismo ilustrado por parte de algunos gobernantes han hecho del poder central otro factor de conflicto.

Pese a ello, es indudable que se ha avanzado, que se han traspasado competencias y recursos, se han empezado a organizar algunos instrumentos estables de cooperaci¨®n -todav¨ªa muy rudimentarios- entre el poder central y alguna comunidad aut¨®noma y se han dado los primeros pasos para definir un sistema operativo de financiaci¨®n.

El futuro

El problema es el futuro. El actual sistema de autonom¨ªas se puede desarrollar mucho m¨¢s o se puede estancar. El centralismo tiene todav¨ªa una gran fuerza, y ¨¦sta puede aumentar si al viejo centralismo se superpone otro de nuevo cu?o, de car¨¢cter tecnocr¨¢tico, sobre todo por el impacto que puede tener nuestro ingreso en la Comunidad Econ¨®mica Europea.

Si frente a la presi¨®n del centralismo -viejo y nuevo- el desarrollo de las autonom¨ªas se sigue haciendo a trav¨¦s de conflictos sistem¨¢ticos, con negociaciones caso por caso, con relaciones meramente bilaterales entre el poder central y esta o aquella comunidad aut¨®noma, sin mecanismos estables y s¨®lidos de cooperaci¨®n y de colaboraci¨®n, corremos el riesgo de que el sistema de autonom¨ªas se estanque y se desvirt¨²e.

En l¨ªneas generales las posibilidades son ¨¦stas:

a) Que sigamos como hasta ahora, convirtiendo en pr¨¢ctica establecida los forzosos escarceos y vacilaciones de los primeros momentos.

b) Que se consoliden por v¨ªa de conflicto dos o tres comunidades aut¨®nomas (Catalu?a, el Pa¨ªs Vasco y alguna otra) y que, al mismo tiempo, se consolide un nuevo centralismo, de modo que las dem¨¢s comunidades aut¨®nomas se conviertan en instancias de mera descentralizaci¨®n administrativa o en simples coordinadoras de diputaciones provinciales,

c) Que el sistema de autonom¨ªas se desarrolle en sentido federal.

Digo en sentido federal porque creo que ¨¦ste es uno de los aspectos cruciales de la cuesti¨®n. Nuestra Constituci¨®n no habla de Estado federal y, por consiguiente, puede parecer que mencionas el federalismo es hablar de una reforma sustancial de la Constituci¨®n. Pero el problema no es ¨¦ste. Lo que nos ense?a el derecho comparado y el estudio sistem¨¢tico de los sistemas federales actuales es que lo importante no es el nombre sino la cosa, que un sistema federal es esencialmente una t¨¦cnica de organizaci¨®n del Estado, una forma concreta de relaci¨®n entre un poder central fuerte y unos Estados o entidades aut¨®nomas tambi¨¦n fuertes.

En nuestro pa¨ªs el federalismo fue hist¨®ricamente una propuesta ideol¨®gica. Y nada ser¨ªa negativo que al hablar de federalismo hoy sigui¨¦semos razonando en t¨¦rminos de ideolog¨ªa. El federalismo es, desde luego, una propuesta pol¨ªtica cuando se trata de integrar en un mismo Estado entidades nacionales muy diversas. Pero es fundamentalmente una t¨¦cnica de gobierno basada no s¨®lo en la distinci¨®n de esferas entre el poder central y las entidades miembros, sino tambi¨¦n y principalmente en unos mecanismos de cooperaci¨®n y de colaboraci¨®n estables entre uno y otros.

Desde este punto de vista, estoy convencido de que nuestro Estado de las aut¨®nomas puede desarrollarse y funcionar como un Estado federal, aunque no se llame as¨ª. Para ello no se requiere a corto plazo ni siquiera una reforma de la Constituci¨®n. La propia Constituci¨®n contiene mecanismos muy flexibles que pueden dar mucho de s¨ª -como el art¨ªculo 150, por ejemplo- y deja abierta la posibilidad de crear organismos estables y generales de cooperaci¨®n y de colaboraci¨®n entre el poder central y las comunidades aut¨®nomas. A partir de aqu¨ª, tina iniciativa pol¨ªtica clara y coherente puede hacer que nuestro sistema de auton¨®micas se desarrolle y acabe funcionando de manera muy parecida a la de un Estado federal como el de la RFA, por ejemplo. M¨¢s adelante habr¨ªa que realizar alguna reforma, ciertamente, como la del Senado. Pero ¨¦ste no ser¨ªa el primer paso, sino la culminaci¨®n de toda una fase y la apertura de otra.

El problema no radica, pues, en la Constituci¨®n, sino en la voluntad pol¨ªtica de los partidos y las fuerzas sociales. Hablar hoy de federalismo en Espa?a puede ser una simple declaraci¨®n de buenas intenciones o una huida, hacia andante, cuando no una forma de teorizar el nuevo centralismo tecnocr¨¢tico -como entiendo que hizo en su d¨ªa el colectivo Javier de Burgos-. El federalismo funcional no es un punto de partida sino de llegada. Y ante un Estado de las autonom¨ªas que se enfrenta con un futuro incierto, que corre el riesgo de quedar bloqueado o de ceder ante un centralismo de nuevo cu?o, la creaci¨®n de mecanismos de tipo federal como los citados es, a mi entender, el horizonte m¨¢s claro, operativo y progresista que puede tener nuestro actual sistema de autonom¨ªas, as¨ª como la ¨²nica propuesta que puede desactivar el conflicto sistem¨¢tico y superar la demagogia de los grupos nacionalistas.

En este sentido, hablar de federalismo en Espa?a equivale a discutir seriamente sobre lo que querernos hacer con nuestro Estado de las autonom¨ªas. Es una discusi¨®n que s¨®lo pueden impulsar los partidos y sectores de la izquierda, porque los partidos nacionalistas son incapaces de definir un proyecto global de Estado, y los dem¨¢s grupos de la derecha no parece que est¨¦n en condiciones de reflexionar seriamente sobre la cuesti¨®n. Unos, porque no tiene m¨¢s marco de acci¨®n que el marco estrictamente regional, y otros, como Alianza Popular, porque han estado hipotecados por una actitud de rechazo global del sistema de autonom¨ªas y hasta hace muy poco, y por razones muy coyunturales, no han empezado a dejar de cuestionarlo.

Virtudes

No s¨¦ lo que va a dar de s¨ª la propuesta del Partit dels Socialistes de Catalunya, pero, de entrada, tiene dos virtudes importantes. La primera es que plantea el problema, y ¨¦ste tendr¨¢, que ser discutido abiertamente como un elemento clave del debate congresual del PSOE, el principal partido de la izquierda. La segunda es que la propuesta surge, precisamente de Catalu?a, como una propuesta de Estado, es decir, como un proyecto para el conjunto de Espa?a. Bajo el franquismo y en los primeros a?os de la transici¨®n a la democracia, Catalu?a y el Pa¨ªs Vasco fueron dos motores esenciales de la lucha por la democracia y la autonom¨ªa en toda Espa?a. Despu¨¦s, con el auge de los partidos nacionalistas, tanto Catalu?a corno el Pa¨ªs Vasco han tendido a encerrarse en s¨ª mismos, aunque no de la misma manera, y han perdido protagonismo en el conjunto de Espa?a. De hecho, han dejado de ser motores de la construcci¨®n del Estado de las autonom¨ªas, y ¨¦sta ha sido una de las causas de las dificultades que ha tenido dicha construcci¨®n. Creo que el hecho de que desde la izquierda catalana se hable de un proyecto de Estado es muy importante para todos, porque conecta con lo que esta izquierda hizo bajo el franquismo y en los primeros momentos de la transici¨®n a la democracia, es decir, defender la autonom¨ªa de Catalu?a desde un proyecto de Estado y porque Catalu?a puede volver a ser nuevamente un motor de la construcci¨®n del sistema de las autonom¨ªas. Todo ello -repito- a condici¨®n de que se evite un debate nominalista sobre las esencias.