El dif¨ªcil Gobierno europeo

La llamada "respuesta europea" a la pujanza japonesa-norteamericana y a la competitividad demostrada por los nuevos pa¨ªses industriales de la zona del Pac¨ªfico part¨ªa de la necesidad de aprovechar su potencial comercial interior, al mismo tiempo que se generaba un proceso de innovaci¨®n tecnol¨®gica y de integraci¨®n financiera capaz de enfrentarse a los retos de la nueva situaci¨®n econ¨®mica. Pero ello requer¨ªa tambi¨¦n abordar los problemas comunitarios con una nueva mentalidad. No pod¨ªa mantenerse por m¨¢s tiempo una l¨®gica exclusivamente centrada en el regateo entre pa¨ªses que bloqueaba de hecho las potencialidades transnacionales de la Comunidad Europea (CE). El Acta ¨²nica Europea y el objetivo de 1992 ser¨ªan, pues, los s¨ªmbolos del acuerdo m¨ªnimo entre las diversas posiciones presentes en el seno de la Comunidad Europea. Pero ese compromiso contin¨²a a¨²n hoy enfrent¨¢ndose a la tensi¨®n entre las tendencias que apuntan a un incremento de la internacionalizaci¨®n econ¨®mica y las reacciones defensivas de las pol¨ªticas nacionales que pretenden mantener los tejidos industriales propios.Como es bien sabido, la Comunidad Europea, en un ya lejano 1966, acept¨® que cualquier pa¨ªs miembro pudiera considerar el asunto a debate como de "inter¨¦s vital" y solicitara se adoptase una decisi¨®n sobre el mismo a trav¨¦s de la regla de la unanimidad. A partir de entonces, en la pr¨¢ctica, la unanimidad se convirti¨® en el esquema decisional ordinario de la Comunidad. Se admite generalmente que la regla de la unanimidad resulta conveniente en el campo de las decisiones p¨²blicas para llegar a acuerdos operativos. El problema es que una de las condiciones del buen funcionamiento de la regla de la unanimidad es que exista la posibilidad de abandonar el acuerdo en caso de que no se alcance el consenso requerido. En el caso de la CE, esa posibilidad, una vez superada la fase fundacional, resulta casi absolutamente inviable. Y, de esta manera, ese mecanismo de toma de decisiones resulta doblemente vulnerable, ya que dificulta llegar a acuerdos operativos y eficaces y al mismo tiempo impide tornar decisiones independientemente por parte de cada uno de los pa¨ªses miembros. Puede suceder as¨ª que, si no se consigue mantener y adaptar constantemente el consenso necesario entre pa¨ªses, ese sistema decisional resulte menos capaz de resolver problemas de lo que har¨ªa cada uno de los Estados por separado.

Por todo ello resulta al mismo tiempo preocupante y comprensible: que, desde el punto de vista decisional, la nueva din¨¢mica comunitaria no haya producido grandes cambios. En la cumbre de Mil¨¢n se aprob¨® la posibilidad de superar la regla de la unanimidad en determinadas decisiones, pero hasta ahora ello ha sido poco operativo. En realidad, en Bruselas se es muy consciente de que la enorme fuerza que tienen las directivas comunitarias y la potencia de la justicia europea en implementar sus decisiones y sanciones proceden ante todo del compromiso de cada pa¨ªs en la decisi¨®n de la que deriva la directiva. Como es bien sabido, la CE es una organizaci¨®n internacional que dispone de un inusual poder legislativo transnacional, pero cuya aplicaci¨®n requiere el compromiso y la fuerza de los aparatos estatales de los pa¨ªses miembros.

Todo parece, pues, indicar que el mantenimiento de la regla de la. unanimidad resulta inevitable. Pero, como ha se?alado Fritz. Scharpf, ello provoca graves problemas de suboptimalidad en las decisiones. EV sistema no permite a la autoridad central, en este caso el Consejo de Ministros, tomar decisiones que respondan creativamente a las nuevas situaciones planteadas ni plantear tampoco pol¨ªticas a largo plazo, ya que depende constante y directamente de los intereses inmediatos de los Gobiernos representados. Esta situaci¨®n genera importantes consecuencias sobre el contenido de las pol¨ªticas comunitarias adoptadas. Ante todo por la tendencia a ir aumentando los gastos por encima de lo que resultar¨ªa aceptable a nivel nacional. En efecto, los pol¨ªticos representantes de cada uno de los pa¨ªses tender¨¢n a tomar aquellas decisiones que favorezcan sus intereses pol¨ªticos, no en relaci¨®n a Europa, sino en relaci¨®n a su propio pa¨ªs. (Quiz¨¢ as¨ª se pueda explicar c¨®mo se lleg¨® a la cr¨ªtica situaci¨®n de la pol¨ªtica agr¨ªcola comunitaria que a¨²n hoy se intenta atemperar.)

En esa perspectiva, la falta de un aut¨¦ntico Gobierno europeo con base popular propia descarga todo el peso de las transformaciones institucionales y las decisiones sobre las pol¨ªticas a seguir en los hombros de los Gobiernos nacionales y de sus intereses espec¨ªficos. Ello significa que esos Gobiernos intentar¨¢n ante todo evitar siempre el abandono de su capacidad de veto sobre las decisiones conjuntas m¨¢s importantes, para evitar as¨ª una cesi¨®n "vital" de su soberan¨ªa. Estar¨¢n incluso dispuestos a asumir alg¨²n tipo de decisi¨®n que sea ocasionalmente desfavorable antes que aceptar perder la capacidad de control sobre el contenido de las decisiones futuras. Poco, pues, puede esperarse del relajamiento de la regla de la unanimidad sin m¨¢s, ya que la l¨®gica que preside el funcionamiento comunitario es: seguridad de implementaci¨®n nacional a cambio de estrecho control nacional sobre la decisi¨®n comunitaria.

A pesar de esa cierta tendencia intr¨ªnseca a la suboptimalidad, no parece que la Comunidad se enfrente por ahora a un peligro de desaparici¨®n o desintegraci¨®n, sino todo lo contrario. La CE naci¨® en 1958 en un contexto absolutamente distinto al actual. El n¨²cleo fuerte del compromiso alcanzado en Roma era el de establecer una zona de intercambio comercial que permitiera la libre circulaci¨®n de Productos, capitales y personas, acompa?¨¢ndola de ciertas medidas que dieran seguridad jur¨ªdica transnacional a esos intercambios. Por debajo de todo ello se confiaba en que "la necesidad har¨ªa Europa" (Jean M¨®nnet), pasando de esa primera interrelaci¨®n econ¨®mica hacia una deseada unidad pol¨ªtica. Y eso es, en opini¨®n de muchos, lo que est¨¢ ocurriendo. La necesidad de integraci¨®n econ¨®mica permanece viva y se ha incluso acrecentado con los nuevos requerimientos que plantean los cambios en la estructura productiva y financiera de los ¨²ltimos a?os. La CE ha ampliado no s¨®lo sus fronteras, sino tambi¨¦n su vis atractiva para pa¨ªses como Noruega o Austria. Frente a los costes de la "no Europa", todos est¨¢n m¨¢s y m¨¢s de acuerdo en mejorar e incrementar la integraci¨®n econ¨®mica. Es la econom¨ªa y sus necesidades las que empujan hacia el objetivo de 1992.

Por otro lado, resulta tambi¨¦n evidente que el aparato ¨ªnstitucional de la CE se ha reforzado en estos a?os. No s¨®lo en lo que hace referencia al nuevo papel que tiene un Parlamento elegido desde 1979 directamente por los ciudadanos europeos, sino tambi¨¦n por la creciente influencia de los miembros de la Comisi¨®n y del conjunto de polipy specialists (grupos de intereses, ministerios nacionales, comisiones parlamentarias, bur¨®cratas, lobbyists, etc¨¦tera) que operan a nivel comunitario y que constituyen actualmente uno de sus pilares fundamentales.

En ese contexto accede Espa?a a la presidencia de la Comunidad. Y lo hace en v¨ªsperas de unas nuevas elecciones generales al Parlamento Europeo, un Parlamento que precisamente va a protagonizar la transici¨®n hacia ese annus mirabilis de 1992. Se insiste mucho en los aspectos econ¨®micos que rodean esa transici¨®n, y s¨®lo se mencionan los aspectos pol¨ªticos para denunciar desde posiciones europe¨ªstas las reticencias de ciertos pa¨ªses. Pero es evidente que precisamente en la gobernabilidad pol¨ªtica de ese proceso radica una de las mayores inc¨®gnitas del per¨ªodo. Si la Comunidad no resuelve la lentitud asfixiante de su proceso de toma de decisiones va a encontrar dificultades crecientes para seguir un ritmo econ¨®mico cada d¨ªa m¨¢s endiablado y cuyos protagonistas han construido ya esa (su) Europa transnacional que tantas reticencias pol¨ªticas despierta.

Nadie puede poner en duda que, como afirma Jacques Delors, se est¨¦ avanzando. La duda estriba en saber si por la v¨ªa de las sucesivas y graduales transformaciones institucionales se puede realmente mejorar un esquema decisional que tiene en sus defectos la clave del posterior cumplimiento de sus acuerdos. La "nueva frontera" de 1992 puede perder su indudable fuerza atractiva y su enorme respaldo en la opini¨®n p¨²blica europea si no se logra ofrecer resultados comparables a las expectativas creadas, sobre todo en campos como el de las pol¨ªticas sociales o del equilibrio regional. Aunque en ¨²ltima instancia siempre podr¨ªa quedarnos la esperanza de que la popularidad alcanzada por tal fecha venga acompa?ada por una cosecha vitivin¨ªcola digna de recordar.