El debate sobre la legislaci¨®n del suelo

El debate sobre la legislaci¨®n del suelo es, en el fondo, el debate sobre el gobierno de la ciudad, concebida como un espacio pol¨ªticamente ordenado, donde se equilibran la eficacia funcional y la cohesi¨®n social.Como todo debate sobre una realidad compleja requiere unos conocimientos y un rigor que est¨¢n a veces ausentes de algunas posiciones. Asi, por ejemplo, la entrevista a Miguel Angel Fern¨¢ndez, publicada por EL PA?S, el pasado 29 de diciembre, y la difundida por Servimedia d¨ªas despu¨¦s, me dejaron muy preocupado, porque en ellas se hac¨ªan afirmaciones profundamente err¨®neas sobre la legislaci¨®n urban¨ªstica espa?ola y la de otros pa¨ªses.

Nuestra actual legislaci¨®n urban¨ªstica no, es "una legislaci¨®n franquista". La ley que regula el r¨¦gimen del suelo fue elaborada en 1990 por un Gobierno socialista. Despu¨¦s se aprobaron varias leyes urban¨ªsticas auton¨®micas, algunas tan recientes como las de Madrid y Valencia. Esta legislaci¨®n podr¨¢ tener sus problemas y deberemos revisarla y modificarla, como el MOPTMA ha anunciado. Pero es un desprop¨®sito calificarla de "franquista".

Tampoco se puede decir que "hay una diferencia enorme entre la legislaci¨®n espa?ola y las de otros pa¨ªses", porque esta aseveraci¨®n es, simplemente, falsa.

Nuestra normativa urban¨ªstica tiene mucho en com¨²n con la de los restantes pa¨ªses europeos. Y en todos ellos la intervenci¨®n p¨²blica, a trav¨¦s de regulaciones del uso del suelo, trata de asegurar la prevalencia del inter¨¦s general en la conformaci¨®n de la ciudad como espacio colectivo. Y el pa¨ªs donde el suelo es m¨¢s barato es en Holanda, precisamente donde se aplica la pol¨ªtica m¨¢s intervencionista y "discrecional" de los poderes p¨²blicos.

Tampoco es cierto que "en cualquier pa¨ªs desarrollado uno tiene derecho a construir si es propietario, con normas razonables..., en Espa?a, no". Las reglas, cautelas, limitaciones y exigencias que nuestra legislaci¨®n establece en los vol¨²menes, alturas y densidades de la edificaci¨®n son an¨¢logas a las que la "cultura urban¨ªstica" de los pa¨ªses occidentales requieren para que el suelo privado y/o agr¨ªcola pase a formar parte de la ciudad.

Afirmar, como hac¨ªa el se?or Fern¨¢ndez en otra anterior entrevista el 1 de junio de 1994, que "en Francia, por ejemplo, s¨®lo existe una norma urban¨ªstica: la que establece un metro c¨²bico de volumen edificable por un metro cuadrado de suelo y es maravilloso", es algo tan simplista y err¨®neo que hay que preocuparse por la seriedad de quien apoya sus tesis en descripciones tan deformes de la realidad. Tambi¨¦n hay que discrepar de que "haya que vincular propiedad del suelo con derecho a edificar".En realidad, esta vinculaci¨®n est¨¢ modulada y limitada por todas las regulaciones urban¨ªsticas del mundo occidental. Otra cosa, nos llevar¨ªa en t¨¦rminos literales, al neol¨ªtico.

Desde la Ilustraci¨®n son los poderes p¨²blicos los que deciden, mediante reglas o limitaciones preestablecidas, como, d¨®nde y cu¨¢ndo debe incorporarse el suelo r¨²stico a la ciudad. Y este proceso lo pilota la colectividad, a trav¨¦s d¨¦ sus representantes democr¨¢ticamente elegidos en todos los pa¨ªses civilizados, porque es la colectividad quien controla las plusval¨ªas urban¨ªsticas, parte de las cuales como manda nuestra Constituci¨®n, deben revertirle.

Si los propietarios del suelo pudiesen en Espa?a, como no pueden en Europa, decidir hacer con ¨¦l lo que "el mercado" les demanda en funci¨®n de su inter¨¦s particular, ?qui¨¦n ceder¨ªa suelo para viales, equipamientos, parques, etc¨¦tera, que necesita la ciudad? ?A qu¨¦ propietario le interesan estos usos, poco o nada lucrativos? ?A qui¨¦n se le ocurrir¨ªa destinar su suelo a las actividades m¨¢s d¨¦biles o menos lucrativas, como son las viviendas sociales, donde el suelo debe repercutir en un valor inferior al del "mercado"?

En realidad, el mercado del suelo, por sus caracter¨ªsticas intr¨ªnsecas, est¨¢ en las ant¨ªpodas de lo que describen los libros de texto. Por ello, para que la ciudad se desarrolle equilibradamente hay que defender la concepci¨®n p¨²blica y no patrimonial del derecho a urbanizar que ha conformado la cultura urban¨ªstica del mundo occidental y es parte importante de la cultura socialdem¨®crata.

Por otro lado, el argumento de que: "Un pa¨ªs con con 500.000 kil¨®metros cuadrados, el m¨¢s extenso de Europa en t¨¦rminos relativos, tiene el suelo m¨¢s caro", es tan caricatural como poco ajustado a la realidad. Porque, a pesar de todos, nuestros problemas, no tenemos el suelo m¨¢s caro de Europa y porque el suelo no es un producto homog¨¦neo y sustituible.

El suelo urbanizable no hace falta en cualquier parte, sino para cada uso, en lugares muy concretos. Y no podemos transportar suelo desde los Montes de Toledo, donde sobra, al cintur¨®n urbano de Barcelona donde har¨ªa falta. Y donde parece que no hay y podr¨ªa haber si la "perversidad de la norma urban¨ªstica" no lo impidiera muchas veces no es la norma, sino la retenci¨®n especulativa la que lo hace escaso. Estudios del MOPTMA muestran, por ejemplo, que en Ciudad Lineal de Madrid, distrito grande donde abundan solares sin edificar, no hab¨ªa en 1993 ninguno en venta. Hay que saber que en Espa?a el suelo urbanizable es siete veces superior al necesario para las viviendas necesarias en los pr¨®ximos 10 a?os. Y no se deber¨ªa silenciar que en los municipios donde el problema del suelo es menor, ha sido gracias a la acci¨®n urbanizadora municipal interviniendo en el mercado de suelo urbanizable.

Se incurre en un tremendo error metodol¨®gico cuando se analiza el mercado del suelo como si fuese un mercado de servicios o bienes de consumo. Por su propia esencia, es un mercado segmentado en el que solamente unos pocos lugares sirven en un momento determinado para un desarrollo ordenado de la ciudad. S¨®lo son potencialmente urbanos aquellos ¨¢mbitos pr¨®ximos a los n¨²cleos consolidados que cuentan ya con condiciones morf¨®l¨®gicas, equipamientos, infraestructuras y servicios, sin los cuales el suelo a secas no resuelve ning¨²n problema.

Tambi¨¦n es err¨®neo afirmar, para seguir escandalizando al lector, que: "En Espa?a tenemos los precios m¨¢s altos del suelo que en cualquier pa¨ªs desarrollado". Las comparaciones internacionales ponen de manifiesto que el precio del suelo obedece fundamentalmente a razones estructurales m¨¢s que a las particularidades de la regulaci¨®n urban¨ªstica de cada pa¨ªs. As¨ª, diversos estudios muestran como en pa¨ªses con diferentes regulaciones legales del uso del suelo, su precio en las grandes ciudades es superior al doble del de las medianas y var¨ªa en funci¨®n de las rentas disponibles. Esto es as¨ª porque el suelo no es un producto elaborado industrialmente, sino que re¨²ne algunas caracter¨ªsticas muy singulares: es, inamovible, es ¨²nico en cada ubicaci¨®n, es irreproducible y es imprescindible para cualquier actividad aqu¨ª y ahora. Por eso es un mercado segmentado espacialmente. No es un mercado ¨²nico, hay tantos como solares.

A Miguel ?ngel Fern¨¢ndez "le preocupa que se consideren malvados a aqu¨¦llos que no construyen en los solares calificados como urbanizables en las ciudades". Que no se preocupe, en las conclusiones de la Comisi¨®n de Expertos sobre Urbanismo no hay calificaciones morales sobre el comportamiento de los propietarios del suelo, que al retenerlo esperando que su precio suba hacen lo que les conviene como agentes econ¨®micos privados. Por ello propugnamos que la Administraci¨®n haga tambi¨¦n lo que debe y les sustituya, o, haga que les sustituyan los promotores inmobiliarios, para asegurar el desarrollo racional de la ciudad y el derecho a vivienda para todos, incluso para aquellos que s¨®lo pueden tenerlo a trav¨¦s d¨¦ viviendas de protecci¨®n p¨²blica.

Evidentemente, para los que reducen el mundo a una curva de oferta y otra de demanda colgadas del vac¨ªo, sin ninguna referencial espacial ni social, no hay que preocuparse por la retenci¨®n especulativa, basta con "calificar suelo no para siete veces las necesidades potenciales, sino para 70 veces", as¨ª el sabio mercado ense?ar¨¢ a cada propietario lo que debe hacer para contribuir desde su inter¨¦s particular al ¨®ptimo colectivo. ?Cu¨¢nta ingenuidad! ?A qu¨¦ distancia estar¨ªa este suelo, con qu¨¦ servicios, a qu¨¦ coste de las infraestructuras de transporte y saneamiento que lo hagan accesible, asequible y habitable?

Es evidente que se han producido estrangulamientos y demoras en el proceso de planeamiento urban¨ªstico, que algunos planes generales han sido excesivamente deterministas en la fijaci¨®n de usos, contribuyendo as¨ª a aumentar la segmentaci¨®n natural del mercado del suelo que la gesti¨®n urban¨ªstica que debe ser mucho m¨¢s ¨¢gil. Pero el problema fundamental no est¨¢ en la insuficiencia de suelo urbanizable, sino en las razones por las que no se transforma en suelo urbanizado. Donde hay que incidir es en los bloqueos que afectan -a la acci¨®n urbanizadora, que en parte son de falta de infraestructuras, financiaci¨®n y lentitud administrativa, pero tambi¨¦n de retenci¨®n especulativa por los propietarios.

Finalmente, unas consideraciones sobre las decisiones de las autoridades urban¨ªsticas, la especulaci¨®n y su relaci¨®n con la corrupci¨®n pol¨ªtica.

Quienes hemos estado muchos a?os al frente de un ayuntamiento sabemos que quienes reclaman mayor flexibilidad de usos y liberalizar, el suelo suelen ser los especuladores que han machacado nuestro territorio. Que han comprado suelos no urbanizables o urbanizables con ciertas condiciones, para despu¨¦s presionar a los ayuntamientos para conseguir reclasificaciones y as¨ª sustanciosos beneficios. A veces sin comprar, con simples opciones para, una vez conseguida la plusval¨ªa, dar el pase a un tercero. Por eso, la Comisi¨®n de Expertos recomienda que la autorizaci¨®n para urbanizar debe ir acompa?ada de la acci¨®n urbanizadora.

Y es tambi¨¦n cierto que en algunas decisiones urban¨ªsticas se han producido conductas desviadas y, corrupci¨®n. Pero no se puede achacar de perversidad a un sistema por lo que pueda ocurrir en casos concretos y aislados. La regulaci¨®n del espacio colectivo es una dif¨ªcil responsabilidad en la que los poderes p¨²blicos pueden actuar, a veces sometidos a grandes presiones, de forma equivocada o desviada. Y entre estas presiones, est¨¢n desde los argumentos mercantilistas hasta la manipulaci¨®n de la ilusi¨®n colectiva de los municipios. Pero, la soluci¨®n no es hacer dejaci¨®n de la responsabilidad colectiva en la definici¨®n de la ciudad, sino en reforzar los sistemas de participaci¨®n social que la democracia ha instituido.

Borja Carreras Moysi es director general para la Vivienda, el Urbanismo y la Arquitectura.

El pa¨ªs donde el suelo es m¨¢s barato es en Holanda, gracias a la intervenci¨®n de los poderes p¨²blicos