Estado de bienestar y gasto p¨²blico

La paralizaci¨®n que hubo en Francia el pasado diciembre muestra que el esp¨ªritu de los reformadores sociales que iniciaron el Estado del bienestar no est¨¢ superado. De hecho, las ideas de reducir la pobreza, fomentar la igualdad de oportunidades y la inversi¨®n en capital humano o de ayudar a asegurar los riesgos econ¨®micos est¨¢n en el n¨²cleo de cualquier oferta de buen Gobierno. Sin embargo, alcanzar esos objetivos tan amplios y dispares con las intervenciones p¨²blicas del Estado del bienestar est¨¢ generando problemas suficientes como para justificar la revisi¨®n de los programas de gasto social en todas las econom¨ªas desarrolladas.En los presupuestos p¨²blicos de los pa¨ªses europeos, m¨¢s de la mitad del gasto suele corresponder a servicios sociales y s¨®lo alrededor del 15%/20% Se destina a servicios generales y econ¨®micos. Cuando hablamos de servicios sociales estamos hablando del Estado del bienestar y de gasto en protecci¨®n social que compite con el de otras actuaciones p¨²blicas. Esta competencia lleva el debate sobre el Estado del bienestar al terreno de la determinaci¨®n del orden de preferencia de las funciones del Estado en la sociedad actual. Bien merece que se preste atenci¨®n hacia d¨®nde se dirigen los recursos del Estado, que gestionan, en n¨²meros redondos, un 50% del valor que genera anualmente el pa¨ªs.

Al Estado del bienestar se le caracteriza, pol¨ªticamente, como una actuaci¨®n solidaria de la sociedad que trata de garantizar un nivel de vida a los ciudadanos, poniendo una red protectora que aminore desigualdades. De hecho, el gasto social est¨¢ formado por diversas transferencias p¨²blicas, monetarias o en especie. Las transferencias que se ofrecen fundamentalmente en especie son los servicios sanitarios y educativos y el gasto p¨²blico en vivienda y en actividades culturales. En cuanto a las transferencias monetarias, la mayor importancia radica en las pensiones (jubilaci¨®n, viudedad, orfandad e incapacidad permanente) y la protecci¨®n al desempleo, con elementos menores en la incapacidad laboral transitoria o los programas de lucha contra la pobreza.

Dentro de la acci¨®n protectora del gasto social coexisten, por tanto, elementos de aseguramiento, redistributivos y de fomento de la productividad. Buena parte de los problemas del Estado del bienestar proviene de esa mezcla de objetivos en los programas de gasto social. Un ejemplo de esto lo tenemos, en las pensiones p¨²blicas. Asegurar una sustituci¨®n de la renta del trabajo al final del periodo laboral con mecanismos de redistribuci¨®n intergeneracional introduce en el sistema riesgos demogr¨¢ficos o de estancamiento de la productividad o del empleo, que en la actualidad se observan con claridad, originando un problema de primer orden.

ELcar¨¢cter de seguro p¨²blico del gasto social destaca en la protecci¨®n al desempleo, en los programas de incapacidad laboral y en los servicios sanitarios. El objetivo redistribuidor es preponderante en el resto de las actuaciones del Estado del bienestar, si bien con criterios de equidad particulares, En las pensiones p¨²blicas se observa una redistribuci¨®n intergeneracional que, si se contempla desde el punto de vista de la vida de una persona, puede ofrecer pautas distributivas peculiares o saldos nulos. La equidad como igualdad de oportunidades es un objetivo claro del gasto educativo. Un criterio redistribuidor directo es el de los programas de suavizaci¨®n de la pobreza. El fomento de la productividad y el crecimiento econ¨®mico se da con el gasto en educaci¨®n y en sanidad fundamentalmente.

No hay, por tanto, una caracerizaci¨®n simple ni un objetivo ¨²nico en el Estado del bienestar. Es un gran mecanismo de transferencias p¨²blicas que, actuando protectoramente, atiende a objetivos muy diversos. Redistribuye, sin duda, pero con pautas muy peculiares. Asegura que las variaciones en el bienestar de individuos y familias no sean grandes.

Fomenta el crecimiento econ¨®mico, al igual que lo perjudica por sus efectos negativos y por la financiac¨ª¨®n que requiere y las formas de lograrla. Los objetivos del gasto social compiten, por otro lado, con otras funciones p¨²blicas. Resulta natural que, sobre todo si se quiere mantener el Estado del bienestar, sea necesaria su revisi¨®n.

Los problemas b¨¢sicos del Estado del bienestar se centran en los desest¨ªmulos econ¨®micos que origina, en sus objetivos dispares, en el volumen tan importante de gasto que se ha de financiar, en los cambios demogr¨¢ficos y las variaciones de crecimiento. Sin olvidar sus efectos macroecon¨®micos y que el Estado del bienestar ha encerrado a los ciudadanos en el sistema de protecci¨®n social haciendo pol¨ªticamente dif¨ªcil su reforma.

Esto ¨²ltimo explica en buena medida que las soluciones que se han ido aplicando para resolver las dificultades de los sistemas de protecci¨®n social hayan sido parciales y cautas, sin suponer grandes cambios en la mayor¨ªa de los casos. En el contexto europeo, creo que puede afirmarse que las pol¨ªticas puestas en pr¨¢ctica durante los ¨²ltimos 15 a?os han supuesto, en promedio, un mantenimiento del gasto social, frenando su crecimiento. En determinados pa¨ªses se observan reducciones peque?as del gasto social, aunque tambi¨¦n hay alg¨²n ejemplo de aumentos.

Las reformas del Estado del bienestar que se contemplan en Europa muestran que se conocen y valoran sus problemas, aunque las reacciones habidas puedan calificarse de t¨ªmidas y parciales. Son soluciones que no han supuesto ning¨²n cambio importante en el Estado del bienestar ni han originado una din¨¢mica de transformaci¨®n del mismo.

Esta falta de revisi¨®n m¨¢s completa es explicable por las resistencias de grupos importantes de votantes ante cambios serios en los programas de gasto social y por las consiguientes dificultades pol¨ªticas. Lo que, a su vez, explica que los pol¨ªticos prefieran cambios peque?os aunque tengan que ser frecuentes, dada la importancia de los problemas del gasto social. O que se haya seguido la v¨ªa de los mayores d¨¦ficit p¨²blicos, lo que implica trasladar el problema, con peor situaci¨®n financiera a otro grupo pol¨ªtico en el futuro. Ocultar los problemas, o no presentarlos con, claridad al p¨²blico, es un camino utilizado a menudo para evitar soluciones con coste pol¨ªtico.

La revisi¨®n del Estado del bienestar es dif¨ªcil. El origen fundamental de las dificultades pol¨ªticas de la reforma del Estado del bienestar es el defecto del sistema por el que el ciudadano queda encerrado en la propia red protectora al planificar su comportamiento contando con el gasto social. Un ejemplo de este punto se observa claramente en las vacilaciones y tensiones que surgen ante la necesaria reforma de las pensiones p¨²blicas, que son el componente principal de la protecci¨®n social.

El previo anuncio de las modificaciones previas en el sistema de pensiones y el fomento p¨²blico del ahorro familiar conveniente para contrarrestar las dificultades introducidas por ese anuncio son condiciones b¨¢sicas de cualquier reforma.

Una v¨ªa de suavizaci¨®n de los problemas de la revisi¨®n del Estado del bienestar es situar el debate en su contexto apropiado, que es el del conjunto m¨¢s amplio de las funciones de un Estado moderno. El p¨²blico no desea, como es l¨®gico, reducciones en el gasto social, y probablemente tampoco entiende bien su conveniencia, pero puede entender que un presupuesto no es ilimitado. Al mismo tiempo, el ciudadano desea otros servicios p¨²blicos generales o econ¨®micos (seguridad, justicia, infraestructuras) con los que compite la protecci¨®n social.

En los pa¨ªses europeos la disciplina presupuestaria necesaria para la Uni¨®n Econ¨®mica y Monetaria es fuerte y debe servir de punto de partida, aunque no para ocultar que la disciplina es necesaria por s¨ª misma. Si, como en el caso espa?ol, el objetivo de convergencia con Europa y de crecimiento econ¨®mico que genere empleo es un elemento b¨¢sico de la direcci¨®n econ¨®mica de un Gobierno, se plantea una situaci¨®n de competencia entre el Estado del bienestar, la reducci¨®n del d¨¦ficit p¨²blico y las funciones econ¨®micas y generales del Estado que el votante ha de decidir ante las urnas.

La revisi¨®n del Estado del bienestar, debatiendo p¨²blicamente sus ventajas e inconvenientes, con la del resto de las funciones del Estado puede generar un presupuesto disciplinado, macroecon¨®micamente y en su gesti¨®n, que acoja los gastos de formaci¨®n de capital social (infraestructuras, educaci¨®n, sanidad) sin expulsarlos, permita mejores servicios p¨²blicos generales ofrecidos con gesti¨®n renovada y haga posible pol¨ªticamente cambios profundos en el gasto social.

El ciudadano enfrentado a la realidad del sistema de protecci¨®n social y conociendo alternativas que mejoren su nivel de vida puede cambiar su l¨®gica oposici¨®n a las reformas del Estado del bienestar y aceptar tener la principal responsabilidad de su futuro y el de su familia. Esto implica una oferta pol¨ªtica diferente que ayude a los votantes a llevar una vida menos protegida econ¨®micamente desde los presupuestos p¨²blicos y mucho m¨¢s basada en la productividad y la competencia.

El trueque para el ciudadano es protecci¨®n social por mayor crecimiento y empleo que mejoren su nivel de bienestar y el de sus hijos. S¨®lo con esta, oferta veo factible en la pr¨¢ctica un cambio serio en el Estado del bienestar que permita el mantenimiento del sistema de pensiones (m¨¢s ajustadas a las contribuciones realizadas y percibidas un poco m¨¢s tard¨ªamente), genere un gasto educativo y sanitario que ofrezca igualdad de oportunidades y aumentos en la productividad, y mantenga una solidaridad activa ante los casos concretos de pobreza y marginaci¨®n.Emilio Albi es catedr¨¢tico de Hacienda P¨²blica (Universidad Complutense) y presidente de Albi, S¨¢nchez y Asociados.