La odisea auton¨®mica hacia el 2001

La profunda revisi¨®n del sistema de financiaci¨®n de las comunidades aut¨®nomas de r¨¦gimen com¨²n es una importante decisi¨®n pol¨ªtica en la medida en que afecta al equilibrio entre suficiencia y autonom¨ªa financiera que fundamenta las relaciones Estado-comunidades. El nuevo sistema aumenta fuertemente el peso de la recaudaci¨®n fiscal di recta de las comunidades aut¨®nomas sobre el conjunto de sus ingresos, pero lo hace mediante la cesi¨®n de un solo impuesto, el IRPF, lo que supondr¨ªa, si fuera a aplicarse en todas las comunidades, un nuevo mapa auton¨®mico: gran concentraci¨®n de los ingresos de algunas comunidades -Madrid, Catalu?a o Ara g¨®n- en una sola fuente tribu taria -el IRPF- y una escasa alteraci¨®n respecto al patr¨®n del sistema vigente hasta ahora, en otras -Andaluc¨ªa, Extremadura, las dos Castillas- Al mismo tiempo, es evidente que el nuevo sistema reafirma el autogobierno auton¨®mico, al introducir la capacidad normativa de las comunidades sobre aspectos b¨¢sicos de dise?o de los antiguos tributos cedidos y del IRPF. Para entender la din¨¢mica del sistema es ¨²til contemplarlo como una estructura de fuentes de ingresos diferentes que financian las competencias auton¨®micas (fundamentalmente la Educaci¨®n, los Servicios Sociales y dem¨¢s, quedando excluida la Sanidad, que sigue su propio modelo): por una parte, los tributos cedidos por el Estado en las primeras etapas del proceso de descentralizaci¨®n y las tasas afectas a la competencia y, por otra, como diferencia respecto a la cantidad de ingresos necesaria en cada comunidad, una transferencia incondicionada por participaci¨®n en los ingresos del Estado (PIE). En el sistema anterior la PIE constitu¨ªa el grueso de la financiaci¨®n, y al que los tributos cedidos generan escasa capacidad recaudatoria. Su crecimiento estaba ligado a una cesta de tributos de la Administraci¨®n central (que incluye, adem¨¢s del IRPF, el IVA o las cotizaciones sociales), con un m¨¢ximo en el crecimiento nominal del PIB y un m¨ªnimo en el de una selecci¨®n de gastos del Estado. Con ello, el viejo modelo ligaba el concepto de suficiencia auton¨®mica al de suficiencia estatal, con la excepci¨®n marginal de los tributos cedidos.

El nuevo sistema, al introducir el. 30% del IRPF territorial entre los tributos cedidos, reduce fuertemente el peso de la PIE en aquellas comunidades que por su nivel de renta por habitante generan una gran recaudaci¨®n en este impuesto en relaci¨®n con su nivel competencial. Ello hace que algunas comunidades pasen a depender crucialmente de cuanto suceda con la recaudaci¨®n de este impuesto. En contraste, en las comunidades de bajo nivel de renta por habitante, el cambio es poco significativo. Esta asimetr¨ªa en la corresponsabilidad real tiene una consecuencia: el crecimiento de la recaudaci¨®n del IRPF en cada comunidad origina resultados diferentes; muy importantes, si se trata de una comunidad rica, pero relevantes, si hablamos de una menos favorecida.No es extra?o que a ¨²ltima hora el sistema introdujera mecanismos de garant¨ªa, a trav¨¦s de fondos aportados por el Estado. Sin embargo, ¨¦stos se han dise?ado para evitar elevadas discrepancias entre comunidades en, los crecimientos de los ingresos o para evitar la revisi¨®n del reparto estructural de la financiaci¨®n cuando todas la comunidades desempe?an competencias en Educaci¨®n primaria, pero no para impedir lo que a, nuestro juicio puede resultar m¨¢s peligroso: la desvinculaci¨®n del crecimiento de la financiaci¨®n de las competencias cubiertas por el sistema de la cesta de tributos, de la Administraci¨®n central. Como consecuencia de esta desvinculaci¨®n y de la tendencia a la baja de la presi¨®n fiscal del IRPF el nuevo sistema podr¨ªa resultar peor que el anterior para las comunidades (y mejor para el Estado).En este nuevo contexto, los planes estatales de reducci¨®n de la presi¨®n fiscal del IRPF, que sin duda afectar¨¢n al periodo del quinquenio -todav¨ªa no en 1997, pero s¨ª de 1998 en adelante-, cobran un inter¨¦s fundamental: si el IRPF creciera de forma territorialmente homog¨¦nea y por debajo del crecimiento de la cesta de tributos que viene determinando la expansi¨®n de la PIE -lo que ocurrir¨ªa si el Gobierno central reduce la presi¨®n en el IRPF y la eleva en los impuestos indirectos-, el nuevo sistema resultar¨ªa peor en ingresos para las comunidades que el todav¨ªa vigente y tanto m¨¢s cuanto mayor sea la dependencia de cada una respecto de su IRPF. En este escenario las regiones menos favorecidas ganar¨ªan cuota durante el quinquenio respecto a las m¨¢s ricas.

Esta reflexi¨®n es relevante en la medida en que es dif¨ªcil que las comunidades utilicen su capacidad normativa para man tener la presi¨®n fiscal cuando el Estado la reduzca. El nuevo sistema, al no introducir corresponsabilidad en un impuesto como el de sociedades, sigue sin permitir a las comunidades de r¨¦gimen com¨²n el uso de un instrumento altamente complementario de sus pol¨ªticas industriales o simplemente que permita dar respuesta a la competencia fiscal ejercida por los territorios forales. Sin embargo, en el momento hist¨®rico actual, el margen de actuaci¨®n en el IRPF, en el que sobre el papel s¨ª existe corresponsabilidad, se adivina tambi¨¦n escaso: ser¨¢ imposible frenar la tendencia del impuesto a reducir su presi¨®n sobre el contribuyente. El problema es que ahora. la educaci¨®n y otros servicios p¨²blicos auton¨®micos estar¨¢n cubiertos en algunas comunidades casi exclusivamente con su recaudaci¨®n.