Financiacion auton¨®mica: l¨®gica de la reforma

Durante la ¨²ltima d¨¦cada se ha producido una relevante descentralizaci¨®n del gasto, 'canalizado ahora en elevado porcentaje a trav¨¦s de las comunidades aut¨®nomas. Pero no ha ido acompa?ada de una aut¨¦ntica descentralizaci¨®n de los ingresos; las Haciendas auton¨®micas se alimentan principalmente de transferencias de los Presupuestos del Estado, o de tributos cedidos, en relaci¨®n con los que se comportan como gestores que aplican una ley estatal.Esa asimetr¨ªa es objeto de reiteradas denuncias. En mi opini¨®n, y a pesar de que no comparto algunas de sus tesis, el mejor an¨¢lisis sobre estas cuestiones es el llamado Libro Blanco (Informe sobre el actual sistema de financiaci¨®n auton¨®mica y sus problemas); a ¨¦l me remito. Tendr¨ªamos, no obstante, que preguntarnos si es necesario proceder a esa reforma, o si alg¨²n tipo de prudencia pol¨ªtica o financiera aconseja mantener la situaci¨®n.

La premisa pol¨ªtica es que, cualquiera que sea nuestra opini¨®n sobre el asunto, las, elecciones del pasado marzo no han otorgado la mayor¨ªa parlamentar¨ªa a ning¨²n partido pol¨ªtico, y que ello ha obligado al PP a suscribir los llamados "acuerdos de gobernabilidad" con CC, PNV y, en particular, CiU en los que figura el compromiso de llevar a cabo esa reforma. A partir de esta premisa, el primer argumento es que acaba el quinquenio 19921996 con la consiguiente necesidad de plantearse el m¨¦todo de financiaci¨®n para el quinquenio 1997-2001; podr¨ªa decidirse la pr¨®rroga autom¨¢tica del anterior, pero ni ¨¦sta es la voluntad pol¨ªtica, ni las virtudes del sistema inducen a su mantenimiento. El segundo se ha convertido en un inevitable lugar com¨²n de la pol¨ªtica econ¨®mica y financiera: las exigencias de Maastricht obligan a una estricto control financiero, lo que, entre otras cosas, induce a la corresponsabilidad fiscal, que es un eficaz l¨ªmite en una democracia para el crecimiento excesivo de cualquier Hacienda.

Estas razones podr¨ªan ser objeto de un an¨¢lisis cr¨ªtico. Pero la voluntad pol¨ªtica de llevar adelante la reforma parece firme y expresada en la forma correcta: a trav¨¦s de un apoyo parlamentario mayoritario que, ciertamente, ser¨ªa m¨¢s positivo para el pa¨ªs cuanto mayor grado de aceptaci¨®n lograra en las fuerzas pol¨ªticas. Pero la oposici¨®n parlamentaria minotaria no restar¨¢ un ¨¢pice de legitimidad pol¨ªtica y jur¨ªdica a la reforma que, aprobada por ley, s¨®lo podr¨ªa ser rechazada por otra ley o por una sentencia del Constitucional.

La idea pol¨ªtica b¨¢sica que la inspira es muy simple: atribuir a las comunidades aut¨®nomas mayor responsabilidad en la exigencia de tributos, lo cual fortalecer¨¢ su autonom¨ªa y servir¨¢ de control para su demanda de fondos. Pero, en cambio, su articulaci¨®n t¨¦cnica es compleja. En teor¨ªa, podr¨ªa parecer que caben m¨²ltiples soluciones; pero el espacio fiscal actual permite poco margen de maniobra. Rechazada la creaci¨®n de nuevos tributos con suficiente capacidad recaudatoria (?cu¨¢les podr¨ªan ser?), considerada la falta de medios del Estado y de los entes locales, admitida la falta de flexibilidad de los actuales tributos cedidos y su relativa recaudaci¨®n, ?qu¨¦ se puede hacer dentro de nuestro orden constitucional y que resulte efectivo en el plano financiero?

Las soluciones est¨¢n bastante limitadas. De nuevo me remito al Libro Blanco. Hay que pensar en ceder a las comunidades aut¨®nomas parte del IRPF, el IVA en su fase minorista, o los Impuestos Especiales. Todas estas soluciones tienen ventajas y defectos. Posiblemente la m¨¢s problem¨¢tica sea la cesi¨®n de un "IVA minoris ta" por sus dificultades de articulaci¨®n y por el control sobre este tributo de la Uni¨®n Europea. Tampoco es f¨¢cil, aunque es factible (y as¨ª lo demuestra el ¨²ltimo pacto con el PNV) la cesi¨®n de los Itripuestos Especiales, concebidos como tributos de fabricaci¨®n (salvo el que recae sobre determina dos medios de transporte), lo que obliga a calcular su incidencia sobre los consumos de cada comunidad, pues de no ser as¨ª unas re percutir¨ªan cargas tributarias sobre otras.

El Gobierno ha decidido por ello, en primer lugar, actuar por la v¨ªa del IRPF, que es ya objeto de una distribuci¨®n territorializada del 15% de su recaudaci¨®n desde 1993; aqu¨ª la novedad consiste en que el Estado reduce su tarifa y permite a las comunidades aut¨®nornas la creaci¨®n por ley de su propia tarifa en ese margen (15% ahora y 30% en el futuro), con incremento o disminuci¨®n del 20% del mismo, permitiendo la fijaci¨®n de tramos, m¨ªnimo exento y algunas deducciones. El IRPF se convierte as¨ª en un "tributo compartido". Ciertamente, aumentar¨¢ su complejidad, y podr¨¢n crearse disparidades en este reducido margen. Otra novedad consiste en la atribuci¨®n de ciertas potestades normativas en los tributos cedidos, tambi¨¦n sobre la tarifa o tipo (son m¨¢s amplias en los tributos sobre el juego).

Las razones de esta reforma parecen evidentes: visibilidad de estos tributos por parte de los contribuyentes y consiguiente corresponsabilidad real, nivel de recaudaci¨®n, en particular del IRPF auton¨®mico, y fortalecimiento de la autonom¨ªa financiera. Sin embargo, tambi¨¦n hay problemas. Se denuncia que esas potestades normativas pueden crear disparidades fiscales, aunque se han establecido l¨ªmites m¨¢ximos o m¨ªnimos que reducir¨¢n esas diferencias.Estas disparidades no son deseables. Pero conviene no olvidar la propia estructura d¨¦ nuestro Estado. Unidad no es uniformidad; las comunidades aut¨®nomas es t¨¢n ah¨ª por obra de la Constituci¨®n, con potestades legislativas en la creaci¨®n !de tributos. Escandalizarse ahora porque puedan surgir ciertas diferencias en el IRPF cuando existe una sentencia constitucional que ampara los recargos auton¨®micos en ese tributo, resulta poco convincente.

El segundo problema, de mayor trascendencia pol¨ªtica, consiste en los posibles efectos financieros de la cesi¨®n parcial del IRPF en las distintas comunidades, puesto que percibir¨¢n mayor o menor cantidad de ingresos, por este concepto en funci¨®n de su riqueza. Esto es as¨ª, pero no s¨®lo as¨ª. Si utilizamos 1997 como a?o base, el importe del IRPF auton¨®mico deber¨¢ deducirse de las participaciones en impuestos del Estado (PIE) que percibe cada comunidad, por tanto, a mayor recaudaci¨®n por IRPF, menor PIE, y viceversa. Las PIE tambi¨¦n est¨¢n garantizadas por la Constituci¨®n. Razonar sobre el IRPF, sin contar con el juego de las PIE, es simplista.

?De d¨®nde pueden surgir esas diferencias? S¨®lo de un factor: el distinto grado de evoluci¨®n futura del IRPF auton¨®mico y de la PIE. Si unos y otros ingresos no crecen al mismo ritmo surgir¨¢ en efecto una disparidad. Puesto que se ha acordado que las PIE crezcan conforme al ¨ªndice llamado ITAE, mientras que, l¨®gicamente, el IRPF auton¨®mico evolucionar¨¢ conforme a su propio comportamiento. Luego, suele decirse, si todo va como hasta ahora (no se han publicado los datos de 1995), el IRPF crecer¨¢ m¨¢s que la PIE, y habr¨¢ una ventaja para las comunidades aut¨®nomas, m¨¢s ricas; a lo que habr¨ªa que a?adir que si las cosas no van bien y la recaudaci¨®n baja, ¨¦stas sufrir¨¢n un mayor perjuicio.

?Debemos admitir esta posible disparidad o hemos de corregirla? Ser¨¢ conveniente mantenerse en un t¨¦rmino medio. Llevar a cabo esa reforma para luego corregir totalmente sus resultados carecer¨ªa de sentido. Pero las disparidades ser¨ªan inadmisibles si rompen la l¨®gica constitucional de la igualdad territorial. El Consejo de Pol¨ªtica Fiscal y Financiera ha aprobado por ello el llamado Fondo de Garant¨ªa. Por tanto, podr¨¢n existir diferencias, pero se intenta su control, se pretende adem¨¢s garantizar un nivel de financiaci¨®n a las comunidades aut¨®nomas. Habr¨¢ que estar a los datos reales.

Una advertencia importante: las posibles disparidades tributarias no deben ser presentadas como un problema b¨¢sico de igualdad territorial, porque ¨¦ste es un objetivo encomendado principalmente al Fondo de Compensaci¨®n Interterritorial y a las asignaciones para nivelaci¨®n de servicios seg¨²n el art¨ªculo 158 de la Constituci¨®n. El Fondo no ha cumplido debidamente sus funciones; su reforma queda pendiente. Las asignaciones han recibido por fin un primer impulso, respaldadas por una consignaci¨®n presupuestaria de 10.000 millones de pesetas; insuficientes, es cierto, pero abren esa, v¨ªa constitucional.

?Hubieran podido buscarse otras v¨ªas de corresponsabilidad fiscal? Es posible. En mi opini¨®n, la propuesta m¨¢s convincente que convendr¨ªa analizar es la cesi¨®n de los Impuestos Especiales, lo que ser¨ªa adem¨¢s oportuno despu¨¦s del acuerdo alcanzado con el PNV.

Pero conviene decir con claridad que la reforma es necesaria y ajustada a la realidad y que, entre las posibles, se han adoptado decisiones pol¨ªticas que encuentran fundamento t¨¦cnico y que son una proyecci¨®n del sistema actual. Ello no quiere decir que no vayan a plantearse algunos problemas o que lo acordado no, sea susceptible de mejora, en particular los mecanismos de garant¨ªa. Ni en la descalificaci¨®n del nuevo sistema ni en su alabanza son convenientes las posturas radicales. En cambio, s¨ª ser¨ªa muy positivo que las fuerzas pol¨ªticas centraran el debate en sus justos t¨¦rminos, prestando particular atenci¨®n, como premisa, a la realidad financiera de la comunidades aut¨®nomas y, como garant¨ªa de resultado, a los mecanismos de solidaridad territorial.