El Tratado de Amsterdam y la Constituci¨®n espa?ola

El 31 de diciembre pasado, el Consejo Constitucional franc¨¦s dict¨® una decisi¨®n en virtud de la cual Francia deber¨¢ modificar su Constituci¨®n para poder ratificar el Tratado de Amsterdam concluido hace unos meses como nuevo paso en el proceso de integraci¨®n europea. Esta decisi¨®n representa uno de los primeros escollos constitucionales que el citado tratado deber¨¢ superar antes de entrar en vigor, ya que es de prever que varias constituciones de los Estados miembros de la Uni¨®n Europea se reformar¨¢n en los pr¨®ximos meses y no cabe descartar que alguna otra jurisdicci¨®n nacional se pronuncie en relaci¨®n con su constitucionalidad. Por eso no est¨¢ de m¨¢s preguntarse sobre la adecuaci¨®n del Tratado de Amsterdam a la Constituci¨®n espa?ola, de manera similar a como se est¨¢ haciendo en el resto de los pa¨ªses comunitarios.La cuesti¨®n de la adecuaci¨®n entre Constituci¨®n espa?ola y el derecho comunitario europeo puede plantearse desde una doble perspectiva. Desde el punto de vista estrictamente jur¨ªdico resulta muy complicado afirmar de forma categ¨®rica en estas pocas l¨ªneas tanto que esa adecuaci¨®n se da como que no. Se trata de un problema t¨¦cnicamente muy complejo y que, adem¨¢s, nunca se ha planteado en toda su dimensi¨®n en nuestro derecho. Cuando hubo que proceder a ratificar el Tratado de Maastricht, hermano mayor del Tratado de Amsterdam, el Gobierno de la naci¨®n someti¨® al Tribunal Constitucional sus dudas sobre su compatibilidad con la Constituci¨®n, pero limit¨¢ndose a una cuesti¨®n menor: si el art¨ªculo 13.2 de la Constituci¨®n permit¨ªa o no que los ciudadanos comunitarios no espa?oles residentes en nuestro pa¨ªs pudieran ser candidatos en las elecciones locales. El Tribunal Constitucional, en su Declaraci¨®n de 1 de julio de 1992, se pronunci¨® estimando que el Tratado de la Uni¨®n Europea y la Constituci¨®n eran incompatibles; pero esa declaraci¨®n s¨®lo respondi¨® a la duda planteada, sin enjuiciar otras posibles incompatibilidades, ya que nadie se lo hab¨ªa pedido; en consecuencia, se procedi¨® a reformar el art¨ªculo 13.2 de la Constituci¨®n, limit¨¢ndose, tambi¨¦n, esa reforma a hacer posible que los ciudadanos europeos residentes en Espa?a disfruten del derecho de sufragio activo y pasivo en las elecciones locales espa?olas. Todo lo dem¨¢s se encuentra, pues, para bien o para mal, imprejuzgado.

Siguiendo en el plano estrictamente jur¨ªdico, nuestra Constituci¨®n ofrece cobertura al proceso de integraci¨®n europea en su art¨ªculo 93 que, por lo que ahora importa, afirma que "mediante ley org¨¢nica se podr¨¢ autorizar la celebraci¨®n de tratados por los que se atribuya a una organizaci¨®n o instituci¨®n internacional el ejercicio de competencias derivadas de la Constituci¨®n". Este precepto, aunque no las cite de manera expresa, se aprob¨® en 1978 pensando en la integraci¨®n de Espa?a en lo que entonces eran las Comunidades Europeas. Con posterioridad, el proceso de integraci¨®n se ha intensificado y ha transformado su propia naturaleza, pasando de un "mercado com¨²n" a una "Uni¨®n Europea", que aunque no pretende ser total, posee alcance mucho mayor de tipo econ¨®mico, pol¨ªtico, social, etc¨¦tera... As¨ª las cosas, la generalidad y concisi¨®n del art¨ªculo 93 de la Constituci¨®n puede interpretarse como un cheque en blanco o casi en blanco para que nuestro legislador autorice cualquier nueva cesi¨®n de competencias a la Uni¨®n Europea, de manera que, salvo contradicciones manifiestas entre los Tratados y la Constituci¨®n, no sena preciso reformar ¨¦sta. Pero otra interpretaci¨®n podr¨ªa llevar a la conclusi¨®n contraria; el art¨ªculo 93 de nuestra Norma Fundamental fue adoptado pensando en un proceso de integraci¨®n de mercados nacionales y, por tanto, resulta insuficiente para dar cobertura a una integraci¨®n mucho m¨¢s intensa y que est¨¢ tocando elementos esenciales de la configuraci¨®n del Estado como la moneda, en Maastricht, o el r¨¦gimen jur¨ªdico del control fronterizo, en Amsterdam, por poner s¨®lo dos ejemplos. Esta interpretaci¨®n, conviene recordarlo, es la que ya se sigui¨® con ocasi¨®n de la ratificaci¨®n del Tratado de Maastricht en otros pa¨ªses comunitarios que contaban entonces con marcos constitucionales muy similares al espa?ol; ¨¦se fue el caso de Portugal y, sobre todo, de la Rep¨²blica Federal de Alemania, que entendi¨® que el art¨ªculo 24 de la Ley Fundamental de Bonn (en el que se inspir¨® el art¨ªculo 93 de nuestra Constituci¨®n) hab¨ªa servido para la construcci¨®n de las Comunidades Europeas pero resultaba insuficiente para amparar la Uni¨®n Europea.

La cuesti¨®n del marco constitucional de nuestra participaci¨®n en la integraci¨®n europea puede abordarse, tambi¨¦n, desde una segunda perspectiva menos formal, la de la "pol¨ªtica constitucional". Con independencia de la compatibilidad jur¨ªdica entre los Tratados Constitutivos de la Uni¨®n Europea y nuestra Norma Fundamental, parece evidente que existe un cierto d¨¦ficit constitucional a la hora de dar cobertura a la integraci¨®n europea. Nuestra Constituci¨®n, contra lo que hacen la inmensa mayor¨ªa de las de los pa¨ªses miembros de la Uni¨®n Europea, como se ha visto, no contiene referencia expresa alguna al proceso de integraci¨®n europea; debe destacarse a este respecto que la otra Constituci¨®n que lo silencia es la de Italia, siendo ello reiteradamente denunciado en ese pa¨ªs tanto pol¨ªtica como jur¨ªdicamente; por eso, la reforma de la Constituci¨®n que ha preparado la Comisi¨®n Bicameral s¨ª prev¨¦ referirse expresamente a la integraci¨®n europea de manera similar a como lo hacen las dem¨¢s Normas Fundamentales de los pa¨ªses comunitarios. Y es que, si una Constituci¨®n es la norma b¨¢sica de un ordenamiento jur¨ªdico estatal, parece claro que no debe permanecer ajena a un reto pol¨ªtico como es la integraci¨®n europea, que supone, nada m¨¢s y nada menos, que la cesi¨®n de poderes estatales a la Uni¨®n Europea y de poderes muy importantes ya que inciden en el d¨ªa a d¨ªa de nuestras instituciones y, sobre todo, en nuestro d¨ªa a d¨ªa de ciudadanos.

El silencio de la Norma Fundamental espa?ola no s¨®lo es relevante desde el punto de vista m¨¢s o menos simb¨®lico de dar relieve constitucional al proceso de integraci¨®n europea. Hay otras razones, menos simb¨®licas y al menos igual de relevantes, que abogan por constitucionalizar nuestra participaci¨®n en la Uni¨®n Europea y que han estado, tambi¨¦n, detr¨¢s de las reformas constitucionales llevadas a cabo en los ¨²ltimos a?os en casi todos los pa¨ªses comunitarios. La cesi¨®n de poderes que implica la integraci¨®n europea no puede ser absolutamente incondicional; los logros constitucionales de la sociedad occidental, en general, y de la espa?ola en concreto, no pueden ponerse en peligro en aras de una integraci¨®n continental, por muy deseable que ¨¦sta sea. Por esa raz¨®n, buena parte de las constituciones europeas ponen condiciones a la cesi¨®n de competencias, b¨¢sicamente tres: respeto de los principios democr¨¢ticos, respeto de los derechos y libertades de los ciudadanos y, en ocasiones, respeto a ciertos elementos estructurales del Estado, en especial a la estructura federal en pa¨ªses con esta forma de organizaci¨®n territorial. Las tres condiciones, en cuanto elementos estructurales b¨¢sicos de nuestra Constituci¨®n, son predicables, tambi¨¦n, respecto de Espa?a y, sin embargo, nuestra Norma Fundamental nada dice en relaci¨®n con ellos.

El hecho de que la Constituci¨®n espa?ola guarde silencio de la integraci¨®n europea limit¨¢ndose a darle cobertura impl¨ªcita en el art¨ªculo 93 seguramente tiene algo que ver con el temor que nuestro constituyente tuvo a la reforma constitucional, producto de la inestabilidad que en ¨¦ste, como en otros terrenos, ha padecido la Espa?a contempor¨¢nea. Sin embargo, la peque?a reforma llevada a cabo en 1992 ha servido, entre otras cosas, para eliminar los elementos at¨¢vicos de ese miedo, siendo hoy posible abordar los problemas de la reforma constitucional en sus justos t¨¦rminos; reformas constitucionales las m¨ªnimas, pero s¨ª las necesarias, y con un amplio acuerdo de las fuerzas pol¨ªticas parlamentarias; conviene recordar que cuando se procedi¨® a reformar el art¨ªculo 13.2 de la Constituci¨®n nada impidi¨® la actuaci¨®n coordinada y el consenso de la inmensa mayor¨ªa de los representantes parlamentarios del pueblo espa?ol.

En conclusi¨®n, parece que un fen¨®meno como es la integraci¨®n europea no debe permanecer casi desconstitucionalizado; su importancia aconseja, al menos, abrir la reflexi¨®n sobre la conveniencia o, incluso, la necesidad de una reforma constitucional que nos diga que somos ciudadanos europeos y que queremos serlo, y en qu¨¦ condiciones. Ciertamente, ello supondr¨ªa abrir en Espa?a un cierto debate sobre Europa, pero es que una cuesti¨®n de tal trascendencia debe ser objeto de debate abierto. C¨®mo se haga ese debate (con refer¨¦ndum o sin ¨¦l) 0 cu¨¢l deba ser el alcance de una hipot¨¦tica reforma constitucional son cuestiones que hay que concretar pero a las que no debe tenerse miedo no vaya a ser que por ese miedo nos levantemos un d¨ªa con la noticia de que nuestra participaci¨®n en la Uni¨®n Europea es inconstitucional.