Sobre l¨ªderes y seguidores

Mientras Clinton ordenaba bombardear Irak y la C¨¢mara de Representantes votaba su impeachment, Norman Birnbaum se preguntaba en estas p¨¢ginas si Estados Unidos es superpotencia o manicomio. La respuesta podr¨ªa ser: ambas cosas. En todo caso, en unos d¨ªas que ya son la historia, Estados Unidos ha aparecido ante el mundo como un pa¨ªs marcado por la discordia interior y por la agresividad exterior, que no tiene muy claro lo qu¨¦ pretende. No creo que tras semejante exhibici¨®n la autoridad de Estados Unidos se haya fortalecido y a quienes somos sus aliados nos ha planteado un tema delicado: ?qu¨¦ puede hacer un aliado peque?o cuando no comparte lo que hace el gran aliado? La respuesta que me inclino a dar es que lo mejor que puede hacer el aliado peque?o es exteriorizar razonadamente un punto de vista cr¨ªtico respecto a aquellos aspectos de la pol¨ªtica exterior de Estados Unidos que no hace suyos.La primera raz¨®n que aconseja actuar como he dicho es que Washington se equivoca muy frecuentemente en pol¨ªtica exterior. Los ejemplos pasados abundan, recordemos Vietnam, y hay algunos ejemplos persistentes que persisten, como Cuba. El alcance de estos errores suele relativizarse haciendo notar que no deben ser tan graves cuando, pese a ellos, Estados Unidos mantiene su preeminencia en la vida internacional. ?sta es, sin embargo, una apreciaci¨®n equivocada. Que sus errores no acarreen a Estados Unidos graves consecuencias no es debido a la levedad de los mismos, sino a la amplitud del margen de maniobra con que cuenta gracias a su gran potencial. Errores iguales o menores que los que comete Estados Unidos pueden resultar gravemente lesivos para pa¨ªses que no disponen de sus recursos.

La segunda raz¨®n es que Estados Unidos va a continuar equivoc¨¢ndose con frecuencia. He aqu¨ª por qu¨¦ creo tal cosa. Por un lado, y por primera vez en mucho tiempo, el contexto internacional no presenta amenazas claras para Estados Unidos. Esto, que es algo positivo, conlleva el precio de privar al pa¨ªs de un factor de aglutinaci¨®n del que necesita mucho para introducir coherencia en el complejo mecanismo con que elabora y aplica su pol¨ªtica exterior; un mecanismo que incluye desde el presidente a la opini¨®n p¨²blica, pasado por el Congreso y por decenas de departamentos, agencias y grupos de presi¨®n (en los que, por cierto, cada vez pesa menos el Departamento de Estado).

Por otro lado, ocurre que Estados Unidos est¨¢ haciendo frente a la innovaci¨®n tecnol¨®gica y a la globalizaci¨®n de la econom¨ªa con una f¨®rmula que consiste en sacrificar cohesi¨®n social para ganar competitividad econ¨®mica. Esa v¨ªa est¨¢ permitiendo a la econom¨ªa estadounidense crecer sostenidamente, pero tambi¨¦n est¨¢ acarreando al pa¨ªs un alto deterioro de su sociedad. Tal quiebra de la cohesi¨®n social tiene, entre otros, el efecto de generar proteccionismo, de retraer a los ciudadanos de los asuntos internacionales y de hacerlos reacios a que se les dediquen recursos econ¨®micos y humanos, tanto m¨¢s cuando, como he dicho, la gran mayor¨ªa de los estadounidenses no perciben ninguna amenaza externa.

Todo lo anterior deja el campo de la pol¨ªtica exterior de Estados Unidos desprovisto de referencias nacionales integradoras y abierto a iniciativas de alcance parcial promovidas por grupos de inter¨¦s, sean comerciales, ¨¦tnicos o de otro tipo. Contin¨²a habiendo, por supuesto, quienes piensan en t¨¦rminos globales, pero se trata de ¨¦lites interesadas profesionalmente en la acci¨®n exterior que no poseen un respaldo popular propio y caen a menudo en la tentaci¨®n de potenciar sus propuestas invent¨¢ndose amenazas tan terribles como ficticias. Al final, las propuestas de unos y otros grupos terminan haciendo a la pol¨ªtica exterior de Washington reh¨¦n de los conflictos dom¨¦sticos y de la agitaci¨®n de los medios y priv¨¢ndole de coherencia y de previsibilidad.

Visto esto, se comprende que practicar una pol¨ªtica exterior seguidista de la de Estados Unidos conlleva el riesgo de verse arrastrado a cometer errores, y repito, errores cuyo coste puede ser asumible por el l¨ªder, pero resultar demasiado caro para el seguidor. Adem¨¢s, tampoco es probable que el seguidismo encuentre una retribuci¨®n estable por parte del l¨ªder, ya que ser¨¢ seguidismo de pol¨ªticas que son sostenidas por un grupo de inter¨¦s, pero que pueden ser ignoradas e incluso combatidas por otros grupos, ya que son pol¨ªticas que no cuentan con un aut¨¦ntico respaldo nacional.

A la luz de estas razones, y dentro de un discreto pragmatismo, puede entenderse que si, por ejemplo, Espa?a mantiene en las relaciones con su aliado estadounidense una actitud de cr¨ªtica amistosa all¨ª donde entienda que su gran aliado est¨¢ metiendo la pata, puede ahorrarse costes y hasta terminar obteniendo alg¨²n reconocimiento, mientras que si adopta una actitud seguidista corre el riesgo de que le pase lo contrario.

Una pol¨ªtica como la apuntada no ser¨ªa nueva para Espa?a. En los a?os ochenta se pueden encontrar antecedentes. Dos casos interesantes fueron Centroam¨¦rica (esencialmente, la actitud ante Nicaragua) y Oriente Pr¨®ximo (en concreto, el tratamiento de la OLP). Otro ejemplo destacado se produjo con la decisi¨®n espa?ola de retirar un ala de aviones F-16 de la USAF de Torrej¨®n. En todos estos temas, Espa?a mantuvo posiciones claramente diferenciadas y a veces fuertemente contrastadas con las de Estados Unidos. Supo hacerlo sin que tal cosa da?ara la condici¨®n b¨¢sica de ser y permanecer aliados y, a medio plazo, en todos y cada uno de los asuntos citados, pudo apreciarse que la posici¨®n espa?ola se ajustaba mejor al curso ulterior de los acontecimnientos que la que Estados Unidos ven¨ªa manteniendo.

Pese al escepticismo estadounidense, en Nicaragua termin¨® habiendo elecciones democr¨¢ticas y con resultados que Washington deseaba, pero que ni remotamente esperaba. Tras la guerra del Golfo, la idea, sostenida por Espa?a y pocos m¨¢s, de que conven¨ªa reconocer y negociar con la OLP se convirti¨® en lugar com¨²n y fuimos invitados a albergar la Conferencia de Madrid. La salida de los F-16 de Torrej¨®n no desequilibr¨® ning¨²n frente militar y, como Espa?a sosten¨ªa, permiti¨® despejar la hipoteca que pesaba sobre el pasado de las relaciones hispano-estadounidenses, haciendo posible que durante la guerra del Golfo Madrid ofreciera a Washington un respaldo pol¨ªtico y militar que nunca le hab¨ªa concedido hasta entonces. Al final, tras algunos momentos inc¨®modos, se puede decir que en los noventa las relaciones entre Espa?a y Estados Unidos se hicieron m¨¢s claras y sanas que nunca.

Una pol¨ªtica de "cooperaci¨®n, s¨ª; seguidismo, no, gracias", encajar¨ªa bien en una aut¨¦ntica PESC de la Uni¨®n Europea, cuya perspectiva no puede ser otra que extender al campo de la pol¨ªtica internacional el grado de criterio propio que ya ejerce en lo que a econom¨ªa internacional se refiere. La UE jugar¨¢ entonces un papel internacional complementario del de Estados Unidos y contrastado con ¨¦l (el grado de contraste y de complementariedad variar¨¢ seg¨²n los temas y las circunstancias). La experiencia de las relaciones UE-EE UU en temas PESC ha mostrado que existen acuerdos, pero tambi¨¦n desacuerdos, y que, en los casos de desacuerdo, la UE s¨®lo ha conseguido que EE UU modifique sus posiciones cuando ha dejado claro sin lugar a dudas que estaba dispuesta a hacer valer las suyas. Caso de las leyes Helms-Burton y D'Amato.

Si la UE no desarrolla una PESC basada en la complementariedad y el contrataste con Estados Unidos, su pol¨ªtica exterior com¨²n quedar¨¢ relegada a temas menores y en las grandes cuestiones aparecer¨¢ como mero ap¨¦ndice de Estados Unidos. Tony Blair parece sentirse contento en este papel, mostrando que, al menos en pol¨ªtica exterior, la tercera v¨ªa lleva a Washington. Pero la UE entera no cabe en Washington y pretenderlo no dejar¨ªa de generar graves tensiones su seno.