?Hacia d¨®nde se dirige la ayuda espa?ola?

Son muchas las virtudes que se suelen atribuir al mercado, pero entre ellas no figura la de garantizar una equitativa distribuci¨®n de la renta entre las regiones econ¨®micas. Antes bien, como argumentara Gunnar Myrdal, premio Nobel de Econom¨ªa, las fuerzas del mercado tienden a alimentar una din¨¢mica de polarizaci¨®n de la actividad inversora -una suerte de causaci¨®n acumulativa-, que promueve la desigualdad entre los espacios econ¨®micos. En la base de esta din¨¢mica est¨¢n factores bien conocidos, como las econom¨ªas externas, promotores de una cierta concentraci¨®n de la actividad econ¨®mica. Por ello, numerosos pa¨ªses a?adieron a la acci¨®n redistributiva de su sistema fiscal la presencia de instrumentos espec¨ªficos destinados a corregir las desigualdades regionales, estableciendo est¨ªmulos y ayudas para las ¨¢reas menos favorecidas. El Fondo de Compensaci¨®n Interterritorial naci¨® en Espa?a con esa funci¨®n b¨¢sica, y a ese mismo prop¨®sito se encaminan buena parte de las acciones estructurales (Fondos Estructurales y Fondos de Cohesi¨®n) de la Uni¨®n Europea. Pese a que las desigualdades en el mundo multiplican por mucho las vigentes en el seno de cualquier pa¨ªs, no existe un mecanismo corrector de este tipo a nivel internacional. No es extra?o, por tanto, que las distancias entre las regiones situadas en los extremos del arco de la distribuci¨®n de la renta mundial se acent¨²en, como nos recuerda el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD).La ausencia de un mecanismo corrector a nivel internacional se pretendi¨® suplir con la creaci¨®n de algunos resortes de m¨¢s limitada eficacia reasignativa, como es el caso de la ayuda internacional para el desarrollo. No obstante, la eficacia real de este instrumento queda notablemente menguada por la reducida dimensi¨®n de sus recursos y por el car¨¢cter dominantemente bilateral -y discrecional- de sus acciones. Con respecto al primero de los rasgos se?alados, baste con apuntar que el total de los fondos que los donantes de la OCDE ponen a disposici¨®n de la AOD (ayuda oficial al desarrollo) -51.000 millones de d¨®lares en 1998-, es s¨®lo un 30% superior a lo que la Comisi¨®n ten¨ªa presupuestado el pasado a?o en acciones estructurales en el seno de la Uni¨®n Europea -en torno a 39.000 millones de d¨®lares-. La desproporci¨®n existente entre ambas magnitudes se hace evidente si se tiene en cuenta que la poblaci¨®n a la que se orienta la ayuda al desarrollo -algo m¨¢s de 5.000 millones de personas- es 26 veces mayor que la potencial beneficiaria de las acciones estructurales comunitarias -en torno a 190 millones de personas-. No es extra?o, por tanto, que en semejantes condiciones la capacidad correctora de la ayuda se torne escasamente perceptible.

Una limitaci¨®n que se ve agravada por el segundo de los problemas citados: el car¨¢cter discrecional de la ayuda. En torno a las dos terceras partes de los fondos de la ayuda son gestionados directamente por los pa¨ªses donantes, que libremente deciden la cuant¨ªa de sus aportaciones, el tipo de acciones a realizar y sus eventuales beneficiarios. El otro tercio es gestionado a trav¨¦s de organismos internacionales, a partir de las aportaciones y cuotas que reciben de los pa¨ªses miembros. Esta configuraci¨®n de la ayuda, con tan notable predominio de la acci¨®n bilateral, comporta costes en t¨¦rminos de eficacia agregada del sistema: permite la existencia de una notable disparidad en el esfuerzo financiero de los respectivos donantes, en modo alguno relacionado con el nivel de renta de cada cual, limita las posibilidades de una acci¨®n coordinada entre ellos, dificulta la presencia de un criterio objetivo de distribuci¨®n de los recursos y, en fin, propicia que, en demasiadas ocasiones, la ayuda acabe sometida a las conveniencias del donante, m¨¢s que orientada, como debiera, a satisfacer las necesidades del receptor. Sin duda, la eficacia del sistema se ver¨ªa notablemente mejorada si tanto la captaci¨®n como la asignaci¨®n de los recursos se produjese de una forma concertada, a trav¨¦s de un compromiso multilateral solvente. Para quienes vivimos en un Estado descentralizado nos es f¨¢cil imaginar el desprop¨®sito que supondr¨ªa la existencia de un sistema corrector de las desigualdades en el que cada uno de los territorios excedentarios decidiese libremente la cantidad y el destinatario de sus acciones redistributivas. Y tal es lo que sucede, sin embargo, en el sistema de ayuda internacional.

Dadas las caracter¨ªsticas descritas, la eficacia redistributiva de la ayuda aparece condicionada no s¨®lo por la magnitud de los recursos que moviliza -hoy claramente insuficientes-, sino tambi¨¦n por el modo en que ¨¦stos se distribuyen entre los pa¨ªses. Ser¨¢ tanto mayor su capacidad correctora, por tanto, cuanto menores sean los usos indebidos que se hagan de sus fondos y cuanto m¨¢s claramente se orienten a compensar la situaci¨®n de los pa¨ªses m¨¢s pobres, aquellos que tienen mayores necesidades y carencias.

Pues bien, desde esta perspectiva, el an¨¢lisis de la distribuci¨®n de la ayuda espa?ola no deja excesivo espacio para la complacencia. Tres son los problemas b¨¢sicos que se evidencian. En primer lugar, sobresale su elevado nivel de dispersi¨®n geogr¨¢fica: en el ¨²ltimo a?o, 1998, la cooperaci¨®n espa?ola estaba operando en 103 pa¨ªses. Aun cuando la distribuci¨®n entre pa¨ªses es desigual, se trata de un n¨²mero a todas luces excesivo, dados los recursos y la capacidad de gesti¨®n del sistema. Tan elevada dispersi¨®n atenta contra la eficacia transformadora de la ayuda, incrementa los costes de su gesti¨®n y dificulta el control sobre la calidad de sus intervenciones, que terminan conform¨¢ndose como un agregado de acciones de menor cuant¨ªa y de limitado impacto.

En segundo lugar, esta dispersi¨®n se ve agravada por la falta de acuerdo existente entre los criterios de asignaci¨®n de los diversos instrumentos de la ayuda, particularmente entre los propios de la ayuda reembolsable (cr¨¦ditos FAD, b¨¢sicamente) y los de la ayuda no reembolsable (donaciones). En la base de esta discrepancia est¨¢ la descoordinaci¨®n existente entre las instituciones responsables de la gesti¨®n de cada una de estas modalidades -Ministerio de Econom¨ªa y Hacienda y Ministerio de Asuntos Exteriores, respectivamente-, un hecho bien conocido por cuantos operan en la cooperaci¨®n espa?ola. La descoordinaci¨®n mencionada tiene costes ciertos en t¨¦rminos de coherencia y eficacia del sistema, al dificultar la deseable complementariedad entre sus instrumentos. Al tiempo que explica que, en los ¨²ltimos a?os, adquieran la condici¨®n de destacados receptores de ayuda, en virtud de su acceso a cr¨¦ditos FAD, pa¨ªses -como China, Pakistan e Indonesia, en Asia, o Djibuti, Ghana o Zimbabue, en ?frica- que no parecen responder a criterios definidos de prioridad en t¨¦rminos de cooperaci¨®n para el desarrollo. Es claro que no es posible exigir una plena simetr¨ªa en la distribuci¨®n de los diversos instrumentos de la ayuda, dada su heterog¨¦nea naturaleza, pero no cabe amplificar los grados de holgura existentes en su gesti¨®n hasta convertirlos en resortes plenamente independientes, como en la pr¨¢ctica hoy sucede. Tal proceder acabar¨¢ por consolidar la configuraci¨®n dual de la cooperaci¨®n espa?ola, haciendo que en su seno coexistan, sin apenas relaci¨®n, dos sistemas de gesti¨®n diferenciados. Los datos de los ¨²ltimos seis a?os son notablemente reveladores: no existe correlaci¨®n estad¨ªsticamente significativa alguna entre las distribuciones geogr¨¢ficas de la ayuda reembolsable y de la no reembolsable.

Por ¨²ltimo, se aprecia en la cooperaci¨®n espa?ola una inadecuada selecci¨®n de los pa¨ªses principales receptores, que se expresa en el sesgo existente a favor de los pa¨ªses de renta intermedia y en contra de los m¨¢s pobres. En concreto, hacia los primeros se dirige algo m¨¢s de la mitad (el 52%) de los recursos: un porcentaje que es notablemente superior al que el promedio de la comunidad de donantes dedica a ese grupo de pa¨ªses (34%). Y, a la inversa, es notablemente m¨¢s baja la cuota que los pa¨ªses m¨¢s pobres representan en la ayuda espa?ola (16%), en relaci¨®n a la media internacional (23%).

La anomal¨ªa a la que se alude se expresa tambi¨¦n en t¨¦rminos de la ayuda per c¨¢pita. Las diferencias son notablemente significativas, ya que, en promedio, un ciudadano de un pa¨ªs de desarrollo intermedio recibe casi tres veces m¨¢s recursos de la ayuda espa?ola que quien reside en un pa¨ªs situado en el estrato m¨¢s bajo de renta. Las conclusiones que se derivan de este an¨¢lisis son extensibles a las dos modalidades b¨¢sicas de la ayuda -reembolsable y no reembolsable-, aun cuando sea la primera la que presenta el sesgo es m¨¢s acusado. Esta anomal¨ªa en la distribuci¨®n de recursos es, en parte, consecuencia de las prioridades regionales adoptadas por la pol¨ªtica exterior espa?ola. El hecho de convertir en ¨¢reas preferentes a regiones como Am¨¦rica Latina o Norte de ?frica, compuestas dominantemente por pa¨ªses de renta intermedia, ayuda a explicar semejantes resultados.

En suma, la ayuda espa?ola necesita una profunda reorientaci¨®n de sus prioridades geogr¨¢ficas si quiere incrementar sus grados de eficacia y contribuir m¨¢s cabalmente a las tareas de redistribuci¨®n internacional de la renta. Una reorientaci¨®n que comporta, en primer lugar, una m¨¢s n¨ªtida definici¨®n de pa¨ªses prioritarios, rompiendo con los niveles de dispersi¨®n precedentes. Para que tal esfuerzo selectivo sea eficaz, debe implicar al conjunto de los instrumentos e instituciones comprometidas en la ayuda: no cabe proseguir con los niveles de descoordinaci¨®n actualmente vigentes. Para lo que parece necesario asumir, de una vez, una planificaci¨®n estrat¨¦gica de la ayuda, tal como la Ley de Cooperaci¨®n prev¨¦. Y, por ¨²ltimo, es necesario otorgar una creciente atenci¨®n a los pa¨ªses m¨¢s pobres, corrigiendo el sesgo actual en la distribuci¨®n de los recursos. Lo que debe suponer un cierto ajuste en el marco de preferencias regionales, para abrir mayor espacio a aquellas ¨¢reas -como el ?frica subsahariana- donde mayores son los niveles de pobreza. Ello no quiere decir -o al menos no necesariamente- que se abandonen compromisos previos con ¨¢reas de inter¨¦s, como Am¨¦rica Latina, pero s¨ª que la ayuda gravite sobre aquellos de sus pa¨ªses que tienen m¨¢s baja renta, reservando para el resto mecanismos de cooperaci¨®n internacional de naturaleza distinta a los propios de la AOD. S¨®lo de este modo se podr¨¢ hacer que la ayuda se centre en lo que constituye su finalidad m¨¢s genuina: promover el desarrollo de los pa¨ªses m¨¢s necesitados.

Jos¨¦ Antonio Alonso es catedr¨¢tico de Econom¨ªa Aplicada y vocal del Consejo de Cooperaci¨®n.