Endeudamiento auton¨®mico JORDI GUAL

Se inicia una nueva legislatura, y es un buen momento para plantearse las cuestiones que est¨¢n en primera l¨ªnea de la agenda pol¨ªtica. Los datos de endeudamiento de las autonom¨ªas, publicados recientemente por el Banco de Espa?a, nos recuerdan uno de los temas candentes: la negociaci¨®n del nuevo sistema de financiaci¨®n de las comunidades aut¨®nomas. No va a ser sencillo llegar a un acuerdo a gusto de todos, pero s¨ª hay consenso en que el sistema actual "no progresa adecuadamente".?Cu¨¢n grave es el problema? Las cifras que se est¨¢n barajando no son a primera vista muy preocupantes. Las comunidades con un mayor nivel de endeudamiento (en porcentaje del PIB) se sit¨²an entre el 9% y el 9,5% (Andaluc¨ªa, Catalu?a y Galicia) y, en conjunto, la deuda de las comunidades aut¨®nomas es s¨®lo del 6,2% del PIB, frente a una deuda del resto de las administraciones (especialmente la central) del 59%. Hist¨®ricamente, la deuda ha aumentado continuamente desde 1988 hasta 1997, y desde entonces se ha estabilizado. En definitiva, un aumento de cinco puntos, en un periodo en el que la deuda de la Administraci¨®n central ha subido del 36,3% en 1988 a un m¨¢ximo del 57,6% en 1996.

En definitiva, el nivel de la deuda auton¨®mica no debe ser causa de preocupaci¨®n. Lo que puede motivar la pol¨¦mica es la tendencia reciente, puesto que si bien el crecimiento de la deuda se ha detenido durante los dos ¨²ltimos a?os, no se ha conseguido una clara inflexi¨®n a la baja, como ocurre con el endeudamiento de la Administraci¨®n central.

?Por qu¨¦ se endeuda una comunidad aut¨®noma? El sentido com¨²n nos dice que existen al menos tres respuestas razonables a esta pregunta. La primera es elemental. Los gestores de la comunidad aut¨®noma pueden ser unos administradores nefastos, incapaces de controlar el gasto, por lo que en ¨²ltimo t¨¦rmino tienen que recurrir al cr¨¦dito y endeudarse. Sin embargo, antes de refugiarnos en una visi¨®n tan simplista, conviene reflexionar sobre la naturaleza del sistema actual de financiaci¨®n de las administraciones auton¨®micas.

La segunda explicaci¨®n, aunque igual de sencilla, ya es un poco m¨¢s sofisticada y tiene en cuenta los incentivos que proporciona el sistema vigente de distribuci¨®n territorial de los ingresos y gastos del Estado. Todas las comunidades aut¨®nomas saben que, seg¨²n la legislaci¨®n actual, un exceso de gastos hoy no tiene por qu¨¦ repercutir en unos mayores impuestos para los ciudadanos de su comunidad. Dado que en el futuro se negociar¨¢n las transferencias de la Administraci¨®n central a las administraciones auton¨®micas, estas ¨²ltimas pueden racionalmente preferir endeudarse, y esperar que en el futuro el exceso de gasto generado por la deuda sea sufragado a trav¨¦s de transferencias procedentes de todo el Estado, en lugar de impuestos captados ¨²nicamente en la comunidad aut¨®noma. As¨ª las cosas, lo sorprendente es que el nivel de deuda de las comunidades aut¨®nomas no sea incluso m¨¢s alto. Sin embargo, no debemos olvidar que la Administraci¨®n central tiene las llaves de la caja y, por tanto, dispone de mecanismos muy eficaces para impedir excesos en este tipo de comportamientos.

La deuda: ?una estrategia racional? Una tercera explicaci¨®n del endeudamiento auton¨®mico se fundamenta en la racionalidad econ¨®mica. Una Administraci¨®n, como lo har¨ªa una empresa o una familia, puede endeudarse para invertir o para modificar su patr¨®n de consumo a lo largo del tiempo, anticipando gastos a cuenta de rentas que se generar¨¢n en el futuro. Las comunidades aut¨®nomas m¨¢s endeudadas son las que, con excepci¨®n de las comunidades de r¨¦gimen foral, disponen de mayores competencias. La deuda para estas comunidades podr¨ªa ser una estrategia racional de sus gobernantes, acorde con la voluntad pol¨ªtica manifestada en las urnas. Dicho de otro modo, podr¨ªa reflejar el deseo de las autoridades auton¨®micas de invertir en activos (como la educaci¨®n y las infraestructuras) que potencian el desarrollo econ¨®mico y social, o bien podr¨ªa constituir un intento de mejorar las prestaciones actuales del Estado de bienestar a cuenta de la riqueza futura. Ambas alternativas, sin embargo, nos sit¨²an en un debate de una naturaleza totalmente distinta. Cada comunidad aut¨®noma deber¨ªa decidir hasta qu¨¦ punto ese gasto corriente y el endeudamiento correspondiente son razonables teniendo en cuenta la carga financiera generada y el potencial econ¨®mico a largo plazo de la comunidad.

El endeudamiento: un recurso ineludible. Por desgracia, me temo que gran parte de la deuda es consecuencia del ca¨®tico proceso de descentralizaci¨®n pol¨ªtica y administrativa que ha vivido Espa?a, y no el resultado de un c¨¢lculo pol¨ªtico (pero con racionalidad econ¨®mica) de los gestores p¨²blicos. Dicho c¨¢lculo es extremadamente dif¨ªcil, en gran medida debido, precisamente, a que el mapa de financiaci¨®n auton¨®mica no est¨¢ cerrado, sin que se puedan establecer previsiones claras sobre los niveles de competencias, los recursos impositivos y la magnitud de las futuras transferencias entre territorios. En estas circunstancias, como no existe -en el sistema transitorio en el que estamos instalados- una correspondencia entre las competencias y la capacidad impositiva, las autonom¨ªas que han asumido la gesti¨®n de muchas prestaciones p¨²blicas est¨¢n sujetas a una enorme presi¨®n pol¨ªtica para incrementar el gasto p¨²blico. El endeudamiento se convierte entonces en un recurso ineludible y es iluso pensar que en estas condiciones se pueda llevar a cabo una gesti¨®n adecuada de las finanzas p¨²blicas.

Jordi Gual es profesor de IESE.