Soberan¨ªa nacional e integracion europea

El gran desaf¨ªo del Concierto no est¨¢, a juicio del autor, en su pr¨®xima renovaci¨®n con el Estado, sino en su inserci¨®n en la UE

El 31 de diciembre de 2001 expira el vigente Concierto Econ¨®mico suscrito entre el Estado y la Comunidad Aut¨®noma del Pa¨ªs Vasco, piedra angular del sistema tributario propio de los territorios hist¨®ricos (e, indirectamente, mediante las aportaciones de ¨¦stos, de la financiaci¨®n de la propia comunidad como tal) y uno de los s¨ªmbolos emblem¨¢ticos de la peculiaridad de Euskadi. Si se cumplen las previsiones del secretario de Estado de Hacienda, en el primer trimestre del a?o 2001 se iniciar¨¢n las conversaciones con el Gobierno vasco (y las Diputaciones forales, que son las titulares de los derechos hist¨®ricos en el ¨¢mbito tributario) para la redacci¨®n de un nuevo Concierto que sustituya al de 1981. No obstante, no faltan voces ni opiniones que, ante la actual situaci¨®n pol¨ªtica, pronostican que las conversaciones no se plasmar¨¢n en acuerdo alguno, dadas las previsibles posiciones antit¨¦ticas de las partes negociadoras y la existencia de una situaci¨®n pol¨ªtica asim¨¦trica, y, por tanto, hay que trabajar sobre la hip¨®tesis de una pr¨®rroga en la vigencia del actual.En cualquier caso, y futuribles al margen, conviene partir de las disputas habidas en los ¨²ltimos a?os (singularmente a partir de 1995) para situar los t¨¦rminos en que habr¨¢ de moverse la negociaci¨®n. Disputas que han oscilado sobre una doble visi¨®n: desde Euskadi, el Concierto se ha visto como un instrumento al servicio de la soberan¨ªa nacional (o la constataci¨®n emp¨ªrica de su condici¨®n de nacionalidad hist¨®rica), mientras que, desde el Estado, y particularmente desde la mayor¨ªa absoluta del Gobierno del PP, se ha contemplado como un particularismo fiscal que ha de tener un car¨¢cter meramente formal, es decir, ha de articularse mediante una traslaci¨®n mim¨¦tica de la normativa tributaria del Estado. Conviene no olvidar que la ampliaci¨®n de las competencias normativas de los territorios hist¨®ricos se produce con la Ley de 4 de agosto de 1997, justo en un momento en que el actual Gobierno del PP carec¨ªa de mayor¨ªa absoluta y, por tanto, necesitaba del apoyo de sus socios parlamentarios. En una situaci¨®n en que el meritado apoyo es innecesario y donde, por otro lado, penden importantes discrepancias entre los Gobiernos de Madrid y de Vitoria, la situaci¨®n se prev¨¦ incierta. Desde Euskadi se defiende que un Concierto que atribuya a las Diputaciones forales unas competencias puramente recaudatorias (con traslaci¨®n de la normativa estatal) es un Concierto vac¨ªo de contenido, en la medida en que la soberan¨ªa fiscal se identifica con la capacidad de innovar en el sistema tributario adapt¨¢ndolo a las necesidades e impulsos de la sociedad vasca. En Madrid, se sostiene que el Concierto se articula desde la Constituci¨®n y el Estatuto y, por tanto, la potestad tributaria material (o innovadora) de los territorios hist¨®ricos encuentra l¨ªmites infranqueables en el actual ordenamiento jur¨ªdico. Caso de mantenerse encastilladas ambas posturas (muy sumariamente expuestas), el resultado previsible ser¨¢ la paralizaci¨®n de la negociaci¨®n, siendo destacable recordar que el procedimiento de aprobaci¨®n del Concierto hace imposible que el Gobierno de Madrid utilice su mayor¨ªa absoluta para imponer un texto carente de consenso.

Sin embargo, en esta descripci¨®n abreviada de los retos del futuro Concierto aparece un escenario que no debe olvidarse, porque ha estado presente en los ¨²ltimos -y todav¨ªa a¨²n no resueltos- contenciosos sobre el sistema tributario vasco, cual es la integraci¨®n de Espa?a en la Uni¨®n Europea, con la subsiguiente secuela de adaptaci¨®n de la normativa nacional a las Directrices armonizadoras de ¨¦sta. Armonizaci¨®n que ha llevado a restricciones importantes en la potestad normativa del Estado en el marco de la imposici¨®n indirecta (IVA e Impuestos Especiales) sin que ello se haya traducido en la denuncia de una p¨¦rdida de soberan¨ªa fiscal, en tanto en cuanto aceptada desde el momento de la integraci¨®n en la CEE. Y esa armonizaci¨®n europea ha pivotado y pivota sobre el Concierto, como demuestra el hecho de la nula capacidad normativa aut¨®noma (salvo en aspectos tangenciales) de los territorios hist¨®ricos en el marco de los impuestos mencionados; baste pensar que la ampliaci¨®n de la concertaci¨®n a los impuestos especiales (realizada en 1997) se ha realizado sin que los territorios hist¨®ricos posean unas competencias distintas de las puramente recaudatorias, ya que las normativas (que, sobre el papel, tambi¨¦n existen) son meramente formales, en cuanto estamos ante tributos doblemente armonizados con el Estado y con la necesidad de transponer las Directivas comunitarias.

Resta, por tanto, un resquicio de ejercicio de la soberan¨ªa fiscal en el marco de la imposici¨®n directa y, singularmente, en el Impuesto sobre Sociedades (IS) donde se han concentrado la mayor parte de los problemas suscitados entre las Diputaciones forales y el Estado, comunidades aut¨®nomas lim¨ªtrofes y la Comisi¨®n Europea. En concreto, los principales problemas -judicializados constantemente mediante un ejercicio, en ocasiones puramente pol¨ªtico, del recurso contencioso, como demuestra el hecho de que normas similares a las dictadas por las Diputaciones forales hayan sido promulgadas por Navarra sin que se haya acudido a la v¨ªa judicial- se han suscitado en torno a los incentivos fiscales en el IS (recu¨¦rdense las vacaciones fiscales, los casos Ramondin o Daewoo, los cr¨¦ditos fiscales, la reserva para inversiones, etc.). Desde el plano interno, estos problemas se han intentado cerrar, en falso, mediante el llamado pacto fiscal de principios de a?o, en virtud del cual ambas partes se compromet¨ªan (y as¨ª se escenific¨® en v¨ªsperas electorales con la comparecencia en rueda de prensa en Vitoria del ministro Rato y de la vicelehendakari Zenarruzabeitia) a retirar la bater¨ªa de recursos interpuestos.

Ya en 1995 pronosticamos (en nuestro libro sobre el r¨¦gimen jur¨ªdico de las Haciendas forales) que las amenazas eventuales sobre el Concierto no vendr¨ªan desde el Estado (o no s¨®lo desde ¨¦l), sino desde el proceso de integraci¨®n en la Uni¨®n Europea, y aquel pron¨®stico se est¨¢ cumpliendo, pese a los escasos avances logrados en la armonizaci¨®n comunitaria de la imposici¨®n directa. La ausencia de armonizaci¨®n y los m¨¢rgenes que permite el Concierto en el ¨¢mbito de los incentivos fiscales no suponen, ex necesse, que las Diputaciones forales puedan dictar una normativa que sea susceptible de vulnerar principios b¨¢sicos de la Uni¨®n Europea, como los relativos a las ayudas de Estado -verdadera piedra de toque desde la que se est¨¢ enjuiciando la normativa vasca-, a los obst¨¢culos a la libertad de establecimiento de empresas, etc. Y, en este punto, es donde radica la necesaria inteligencia de los representantes pol¨ªticos vascos a la hora de utilizar los recursos normativos que brinda el Concierto: encontrar el necesario equilibrio entre la utilizaci¨®n de dichos recursos -sin trasladar la normativa estatal- y, al tiempo, respetar las exigencias comunitarias. En otros t¨¦rminos, se trata de buscar un punto de inflexi¨®n de forma que los incentivos sean racionales, proporcionados al fin buscado, no discriminatorios frente a otros Estados (y, para bien o para mal, Euskadi es fronteriza con Francia) y, no encubridores de ayudas p¨²blicas, como tal proscritas por la pertenencia a la Uni¨®n Europea. Junto a ello, conviene diferenciar entre los ataques al Concierto y los ataques a la utilizaci¨®n del Concierto, distinci¨®n sibilina y no siempre rectamente entendida por las partes negociadoras. Quisiera pensar (aunque los hechos desmienten, a veces, esta idea) que Madrid y Bruselas no atacan, mediante el recurso a la judicializaci¨®n, el Concierto; y a la inversa, ser¨ªa deseable que el Gobierno vasco y los territorios hist¨®ricos entendieran que la interposici¨®n de recursos contra normas concretas y singulares no suponen un ataque frontal contra la existencia y pervivencia del Concierto en cuanto instrumento de financiaci¨®n, esforz¨¢ndose en defender desde un prisma jur¨ªdico la validez de las normas impugnadas. S¨®lo cuando se entiendan ambas premisas ser¨¢ posible un juicio desapasionado de las posiciones respectivas, que contribuya (dejando otras cuestiones pol¨ªticas latentes al margen) a una feliz renovaci¨®n del Concierto.

Por ¨²ltimo, aunque nos salgamos del problema europeo del Concierto, conviene recordar que la negociaci¨®n del futuro de ¨¦ste va a coincidir con la reforma del sistema de financiaci¨®n de las comunidades de r¨¦gimen com¨²n (el modelo quinquenal expira tambi¨¦n en el 2001), siendo deseable que el Gobierno de la naci¨®n no entremezclara ambas cuestiones y/o aprovechara una para resolver otra. Por suerte o por desgracia, la mayor¨ªa absoluta del Gobierno que se va a enfrentar a la negociaci¨®n de ambas cuestiones puede servir para atemperar las reivindicaciones de otras comunidades hist¨®ricas que, como Catalu?a, han deseado p¨²blicamente la existencia de un r¨¦gimen de financiaci¨®n similar al vigente en el Pa¨ªs Vasco.

En cualquier caso, creo que la mejor defensa del Concierto es la que pueden realizar las Diputaciones forales desde un ejercicio de sus competencias normativas que sea respetuoso con el ordenamiento -estatal y comunitario- en que est¨¢n insertas.

Fernando de la Hucha Celador es catedr¨¢tico de Derecho Financiero y Tributario de la Universidad P¨²blica de Navarra.