La UE: entre el federalismo y la ingenier¨ªa pol¨ªtica

Europa es fruto del acierto para combinar adecuadamente voluntad pol¨ªtica y realismo. La Uni¨®n Europea (antes, la Comunidad Europea, y a¨²n antes, el Mercado Com¨²n) nace como resultado no s¨®lo, ni fundamentalmente, de un proyecto econ¨®mico, sino de un gran designio pol¨ªtico. El de construir una Europa en paz, que superara las guerras que peri¨®dicamente hab¨ªan azotado el continente y, de paso, ofrecer una unidad frente a la potencia amenazante de la Uni¨®n Sovi¨¦tica. Los padres fundadores eran partidarios del federalismo europeo, pero pensaban que las sociedades europeas no estaban maduras para seguir una bandera federalista. Por ello optaron por una pol¨ªtica de peque?os pasos, de ir despacio. De poner delante la integraci¨®n econ¨®mica, pensando que la uni¨®n pol¨ªtica e institucional ir¨ªa detr¨¢s de forma inexorable. Es lo que podr¨ªamos denominar la l¨®gica Monnet. 'La pol¨ªtica seguir¨¢' era la divisa de esta estrategia, por contraposici¨®n a 'la intendencia seguir¨¢' propugnada por el general De Gaulle.

La adopci¨®n del euro ha significado a la vez la culminaci¨®n y el agotamiento de la l¨®gica Monnet. Si se quiere mirar desde una perspectiva optimista, podemos decir que existe una crisis de crecimiento. Si se quiere observar con m¨¢s distancia, podr¨ªamos decir que el traje pol¨ªtico e institucional de la Uni¨®n Europea resulta manifiestamente insuficiente para las necesidades y los problemas que tenemos delante. En el mundo de la globalizaci¨®n, los Estados nacionales europeos ya han perdido poder, y s¨®lo una Europa unida permitir¨¢ recuperarlo m¨ªnimamente. Como dec¨ªa Johannes Rau, presidente de la RFA, 'Europa es la respuesta a la p¨¦rdida de soberan¨ªa de los Estados'. Europa no es la culpable de esta p¨¦rdida de soberan¨ªa, sino la ¨²nica manera de mantenerla, que es comparti¨¦ndola entre todos. Ahora hay que poner por delante la pol¨ªtica. Como en tantas otras cosas, De Gaulle, finalmente, era quien ten¨ªa raz¨®n.

El debate sobre los objetivos pol¨ªticos es imprescindible para poder abordar las cuestiones de ingenier¨ªa pol¨ªtica que hoy han absorbido el inter¨¦s de la cumbre de Niza. ?Qu¨¦ podemos decir del n¨²mero de comisarios, la ponderaci¨®n de votos en el Consejo o las mayor¨ªas cualificadas si no sabemos hacia d¨®nde vamos? ?Y a qui¨¦n pueden hacer vibrar estas cuestiones sin un cierto proyecto detr¨¢s? Ello no quiere decir, atenci¨®n, que estas cuestiones no sean importantes. Lo que quiero subrayar es que, primero, dif¨ªcilmente conseguir¨¢n interesar a la opini¨®n p¨²blica si detr¨¢s no existe un cierto designio pol¨ªtico; segundo, que, sin un proyecto pol¨ªtico, el debate sobre estas materias se convierte en un mero pulso entre los diferentes intereses nacionales; y tercero, y por consiguiente, que estas cuestiones deben debatirse como lo que son: cuestiones instrumentales para alcanzar determinados prop¨®sitos. Es el 'gran debate europeo', que est¨¢ ya empezando a aparecer con fuerza en otros pa¨ªses, que va abri¨¦ndose camino, aunque sea a duras penas, pero tambi¨¦n de forma inexorable. Este debate es la expresi¨®n de una corriente de fondo imparable hacia la eclosi¨®n de un cierto federalismo europeo.

Este federalismo, no nos enga?emos, no debe buscar mimetismos con los de otras realidades pol¨ªticas. Los Estados Unidos de Europa no ser¨¢n como los Estados Unidos de Am¨¦rica, entre otras razones porque el peso de la historia es muy grande y las realidades nacionales europeas est¨¢n muy enraizadas en nuestras sociedades. En los Estados Unidos de Am¨¦rica, la construcci¨®n pol¨ªtica de la federaci¨®n se realiz¨® al mismo tiempo que la de una naci¨®n. La federaci¨®n naci¨® a la vez que la conciencia nacional, que el surgimiento de una realidad nacional, con su lengua, su cultura, sus mitos fundacionales, su ¨¦pica. En Europa, en cambio, el federalismo europeo habr¨¢ de ser el que convenga a nuestra realidad, en la que el peso de los Estados nacionales es todav¨ªa muy fuerte. Por esto, Delors hablaba de un federalismo de Estados-naci¨®n. Ser¨¢ peculiar, ser¨¢ diferente, pero ser¨¢ un proyecto federalista en el sentido m¨¢s profundo de la expresi¨®n. El de una realidad (que adem¨¢s, en el caso de Europa, es plurinacional) donde el poder pol¨ªtico es ejercido por diferentes niveles de gobierno. Donde, por tanto, queramos o no, existen cesiones de soberan¨ªa, o soberan¨ªas compartidas, y la cuesti¨®n clave es la de la distribuci¨®n territorial del poder pol¨ªtico. Es un proyecto, en fin, de uni¨®n en libertad, porque queremos estar juntos, pero queremos al mismo tiempo respetar la libertad y la identidad de cada cual.

Definir los contenidos pol¨ªticos de este proyecto es hoy el n¨²cleo esencial del gran debate europeo. Sobre estos contenidos quisiera hacer cuatro reflexiones. La primera es que no habr¨¢ una Europa pol¨ªtica hasta que no exista un verdadero poder pol¨ªtico europeo. Es decir, hasta que no reforcemos de verdad el polo federal. Si Hamilton, que, junto con Madison y Jay, fue el autor de The Federalist Papers y uno de los padres de la Constituci¨®n de Estados Unidos, y, desde su proximidad a Washington como primer secretario del Tesoro, el aut¨¦ntico cerebro de la consolidaci¨®n del Gobierno federal, estuviera hoy en Europa, nos dir¨ªa, sin duda, que si un d¨ªa queremos que existan los Estados Unidos de Europa lo primero que debemos hacer es crear de verdad un poder federal europeo. ?Qu¨¦ quiere decir un poder federal europeo? A mi entender, dos cosas tan sencillas y tan complejas como las siguientes: un Gobierno surgido directamente de unas elecciones y unas competencias claras y precisas sobre ¨¢mbitos esenciales de la vida p¨²blica, y especialmente sobre aquellos que han de permitir que Europa se exprese con una sola voz: la pol¨ªtica exterior, la moneda, la defensa y la seguridad y algunos impuestos. Tambi¨¦n, naturalmente, un Gobierno en condiciones de realizar una pol¨ªtica econ¨®mica europea. S¨®lo un Gobierno elegido democr¨¢ticamente por los ciudadanos europeos ser¨¢ sentido por ¨¦stos como una cosa propia y estar¨¢ obligado a responsabilizarse ante ellos de sus decisiones. Y tambi¨¦n s¨®lo as¨ª el Gobierno comunitario tendr¨¢ la autoridad necesaria para imponerse (y oponerse si es preciso) a los intereses nacionales, cuando as¨ª convenga hacerlo en defensa de los intereses de Europa. S¨®lo la legitimidad democr¨¢tica, en definitiva, otorga el poder pol¨ªtico.

Los Estados, y ¨¦sta es la segunda reflexi¨®n que quiero hacer, seguir¨¢n desempe?ando un papel clave en todo este proceso. Ir predicando el europe¨ªsmo y proponiendo grandes reformas sin tener en cuenta este hecho acaba conduciendo al momento de la verdad en que, en Niza, Amsterdam o cualquier otro sitio, los Estados acaban recordando qui¨¦n manda de verdad hoy en la Uni¨®n. Ahora bien, ?d¨®nde y c¨®mo deben jugar este papel esencial? ?Nos referimos a los Estados como Gobierno intermedio (el nivel estatal de los pa¨ªses federales) o a los Estados como protagonistas del nivel de Gobierno federal? Probablemente, a las dos cosas a la vez. Por una parte, el nivel de Gobierno estatal deber¨¢ continuar siendo muy importante en la arquitectura federal europea, como Gobierno intermedio, por su peso presupuestario y competencial y las responsabilidades que continuar¨¢ ejerciendo. Por otra parte, sin embargo, los Estados deben estar presentes en el nivel federal de Gobierno; han de participar y tener un lugar bien claro y protagonista en las instituciones comunes de la Uni¨®n. El protagonismo de los Estados se manifiesta en estos dos niveles, y hay que encontrar un equilibrio entre ambos. Hoy, los Estados, sin embargo, asumen el protagonismo a nivel federal, pero con el ¨²nico prop¨®sito, aparentemente, de defender sus intereses nacionales, nunca pensando en el proyecto europeo.

Por otra parte, ?d¨®nde debe materializarse la presencia de los Estados en el nivel federal o comunitario, en el legislativo o en el ejecutivo? En muchos pa¨ªses federales, esta cuesti¨®n se ha resuelto mediante la creaci¨®n de una C¨¢mara legislativa, el Senado, integrada por los Estados. Lo que resulta completamente original de la arquitectura institucional europea es que el papel de los Estados est¨¦ ubicado tambi¨¦n, reciba o no este nombre, en el Ejecutivo comunitario. El doble papel del Consejo, que constituye una singularidad que ha mostrado sin duda virtualidades en el pasado, deber¨¢ quedar clarificado. La creaci¨®n de un aut¨¦ntico legislativo europeo, tanto m¨¢s fuerte cuanto m¨¢s fuerte sea tambi¨¦n el Ejecutivo (cuanto m¨¢s 'presidencialista'), deber¨ªa permitir transformar el Consejo en Senado, con poderes reales de contrapeso del Ejecutivo y, si se quiere, estableciendo mayor¨ªas claramente cualificadas en materias esenciales. El ejemplo del Bundesrat alem¨¢n, C¨¢mara decisoria en cuestiones esenciales e integrada directamente por los Ejecutivos de los l?nder, podr¨ªa resultar extremadamente ¨²til.

La tercera reflexi¨®n es sobre qui¨¦n puede ser hoy el motor de este proceso. Los Estados han perdido la fuerza propulsora que ten¨ªan hasta ahora. Podemos seguir afirmando que para que este proceso avance es indispensable que Francia y la RFA est¨¦n de acuerdo, que exista un n¨²cleo de pa¨ªses centrales a su alrededor (Italia, Espa?a, Benelux), que haya una Comisi¨®n, un presidente, que desempe?e un papel mitad de visionario, mitad de motor. Y todo ello es cierto. Pero la realidad es la que es. Tan poco realista resultar¨ªa pensar que podemos avanzar de verdad en la construcci¨®n europea prescindiendo de los Estados como que s¨®lo con los Estados ello ser¨¢ posible. Hoy, los dirigentes estatales est¨¢n m¨¢s preocupados por sus opiniones p¨²blicas dom¨¦sticas, por reforzarse puertas adentro, que no por pensar realmente en t¨¦rminos europeos. Las negociaciones entre Estados est¨¢n m¨¢s presididas por ver qu¨¦ gana y qu¨¦ pierde cada cual, que no por la preocupaci¨®n de Europa. Naturalmente, podemos hacer proclamaciones de buena voluntad e invocar un cambio de actitud, pero me temo que existen corrientes de fondo muy poderosas; entre otras, la que hace que ning¨²n poder pol¨ªtico acepte de buen grado perder poder en beneficio de otro poder si no es en situaciones de fuerza mayor. Ah¨ª va a abrirse una din¨¢mica de movimientos inciertos, en la que la presi¨®n de las circunstancias y la consolidaci¨®n de n¨²cleos de poder democr¨¢tico europeo (como lo es el Parlamento) van a incidir de forma decisiva, probablemente, en el curso de las cosas.

Finalmente, la ¨²ltima reflexi¨®n es que este federalismo europeo habr¨¢ de ser necesariamente fuertemente descentralizado, donde, desde el punto de vista competencial y presupuestario, pesar¨¢n mucho los Gobiernos subcentrales y poco el Gobierno central. La arquitectura federal europea deber¨¢ enfrentarse a la gran cuesti¨®n de la distribuci¨®n del poder pol¨ªtico entre los diferentes niveles de gobierno, y habr¨¢ de hacerlo en una realidad plurinacional. Europa, como realidad pol¨ªtica plurinacional y descentralizada, aparece como un laboratorio de un inter¨¦s extraordinario para hacer frente a la gran cuesti¨®n, bastante ins¨®lita en realidad en los pa¨ªses federales que conocemos, de articular en una misma comunidad pol¨ªtica realidades nacionales diversas entre s¨ª.

Antoni Castells es catedr¨¢tico de Hacienda P¨²blica de la Universidad de Barcelona.