Una sentencia banalizada y falseada

La cr¨®nica pol¨ªtica de este mes que abri¨® milenio ha venido marcada por un signo de agitaci¨®n. Desde la apertura del a?o, los ciudadanos asistimos a una ininterrumpida sucesi¨®n de acontecimientos que, al margen de acaparar las primeras p¨¢ginas de la prensa escrita o los primeros planos de los medios televisivos, est¨¢n ocasionando alarma e inquietud sociales. El ¨²ltimo eslab¨®n de esta cadena lo constituye, hasta el presente, la sentencia dictada por la Sala de lo Contencioso-administrativo de la Audiencia Nacional en el asunto de las retribuciones de los funcionarios.

Las reacciones iniciales expresadas por los altos responsables del Gobierno, as¨ª como por las m¨¢ximas representaciones del Poder Legislativo, merecen, en un juicio ben¨¦volo, la calificaci¨®n de suspenso. Por dos razones. La primera, por cuanto evidencian una notable desmesura y falta de sensatez pol¨ªticas, ya que se est¨¢ trasladando a la sociedad un mensaje cuyo efecto podr¨ªa ser el socavar la confianza de los ciudadanos en las instituciones democr¨¢ticas. Al reprocharse a la sentencia el haber invadido las competencias de los ¨®rganos que encarnan la soberan¨ªa popular, se la acusa a ella, y de rechazo al tribunal que la dict¨®, de poner en peligro nada m¨¢s y nada menos que uno de los m¨¢s firmes cimientos del orden democr¨¢tico: el principio de separaci¨®n de poderes. Pero adem¨¢s de ser pol¨ªticamente imprudentes, pues dibujan un falso escenario de abierta confrontaci¨®n entre los tres poderes que sustentan nuestro Estado de derecho, los argumentos de cr¨ªtica jur¨ªdica esgrimidos contra la sentencia, si es que tal calificativo pudiera atribuirse a la mayor¨ªa de las declaraciones escuchadas en estos ¨²ltimos d¨ªas, carecen de esa patente de certeza con la que se est¨¢n presentando ante la ciudadan¨ªa; m¨¢s bien se mueven en un terreno en el que la banalidad jur¨ªdica se reviste de solemnidad, puesta al servicio de la defensa de unas esencias democr¨¢ticas que la sentencia de la Audiencia Nacional, lejos de profanar, reafirma con mesurado sosiego y contundente rigor.

Con un moh¨ªn de desconcierto, la presidenta del Senado se preguntaba ante los micr¨®fonos de una televisi¨®n c¨®mo pod¨ªa ser posible que, en un Estado de derecho, los Presupuestos Generales del Estado (PGE) para 1997, aprobados mediante una ley votada por las C¨¢maras legislativas, quedaran sin efecto por obra de un modesto acuerdo colectivo suscrito en 1994 entre las organizaciones sindicales de funcionarios y el Gobierno socialista de la ¨¦poca. Cualquier estudiante de nuestras facultades de Derecho, incluso los matriculados en el primer curso, puede haber quedado sobrecogido al escuchar las declaraciones de quien ocupa una de las m¨¢s altas magistraturas de la naci¨®n. La Audiencia Nacional, al reconocer a los funcionarios el derecho a percibir los incrementos retributivos pactados en aquel acuerdo, habr¨ªa incurrido en una flagrante y tosca vulneraci¨®n de uno de los principios de organizaci¨®n de los modernos ordenamientos jur¨ªdicos, expresamente reconocido en nuestra Constituci¨®n: el principio de jerarqu¨ªa normativa. Una ley, expresi¨®n de la soberan¨ªa popular, habr¨ªa declinado su fuerza jur¨ªdica ante una norma de rango ¨ªnfimo.

Una cr¨ªtica de la sentencia con el auxilio de un argumento como el descrito, o de otros de parecido tenor, adolece, no obstante, de un defecto que, acaso para algunos, puede parecer menudo: el no haber le¨ªdo la propia sentencia. De todas formas, los magistrados que dictaron la sentencia, cargados de experiencia como est¨¢n, ya debieron intuir por d¨®nde pod¨ªan venir los primeros y fr¨ªvolos reproches. De ah¨ª su deseo de dejar escrito que la soluci¨®n del pleito que se someti¨® a su conocimiento ha de partir de un criterio fundamental, a saber: 'las competencias atribuidas por la Constituci¨®n no pueden verse afectadas o limitadas en su configuraci¨®n por normas jur¨ªdicas de inferior rango, ni en su ejercicio por decisiones o acuerdos de autoridades u ¨®rganos administrativos que no sean los titulares de la competencia'. Pero aclarado ello, esos mismos magistrados tambi¨¦n recuerdan que 'las leyes no son meras declaraciones ret¨®ricas, sino aut¨¦nticas normas jur¨ªdicas integradas en el ordenamiento, de la mayor jerarqu¨ªa', lo que impide que sean interpretadas de forma que 'su contenido quede vac¨ªo o su efectividad y eficacia anulada'.

Es en este escenario, en el de la b¨²squeda de la conciliaci¨®n entre estos dos principios, en el que la sentencia de la Audiencia Nacional construye su extensa y motivada argumentaci¨®n jur¨ªdica, que discurre por derroteros bastante m¨¢s complejos que los que sugiere la precipitada lectura de los teletipos de agencias o de los extractos de prensa. Intentando resumir su contenido, sin simplificarlo, la soluci¨®n adoptada por la Audiencia Nacional se construye sobre dos silogismos jur¨ªdicos que comparten la misma conclusi¨®n. El primero puede enunciarse as¨ª: la ley que disciplina la negociaci¨®n colectiva de los funcionarios p¨²blicos asigna fuerza vinculante a los acuerdos y pactos cuando los mismos sean suscritos por los sujetos competentes y versen sobre las materias legalmente fijadas, entre las que se encuentran las retribuciones (premisa mayor); el acuerdo alcanzado en 1994 entre el Gobierno socialista y las representaciones sindicales de los funcionarios fue adoptado por quien ten¨ªa la competencia para ello y recay¨® sobre materia habilitada (premisa menor), luego a este acuerdo ha de reconoc¨¦rsele obligatoriedad, que no nace de su naturaleza jur¨ªdica, sino 'de la aplicaci¨®n de la ley que expresamente regula el alcance y las consecuencias de la negociaci¨®n en el ¨¢mbito funcionarial'. El segundo silogismo, por su lado, puede describirse del modo siguiente: la Constituci¨®n atribuye al Gobierno la facultad de elaborar los Presupuestos Generales del Estado, y a las Cortes, la de aprobarlos, pero dicha aprobaci¨®n, como la propia Constituci¨®n establece (art. 66.2), no se ejecuta en el ejercicio de una potestad legislativa (premisa mayor); en la aprobaci¨®n del gasto p¨²blico, las Cortes Generales est¨¢n sometidas 'a las leyes por ellas mismas aprobadas', de modo que el Presupuesto, en su vertiente de determinaci¨®n del gasto p¨²blico, ha de ser ordenado dentro del respeto a la legalidad y a 'los compromisos v¨¢lidamente asumidos por la Administraci¨®n y cuya exigibilidad venga establecida en la ley' (premisa menor); luego la Ley de PGE para 1997 no pod¨ªa desconocer el acuerdo colectivo de 1994, regularmente adoptado y vinculante.

La argumentaci¨®n aprestada por la sentencia podr¨¢ resultar m¨¢s o menos discutible. Pero lo que no cabe es banalizarla o, lo que es m¨¢s serio, falsearla. Y se la banaliza y falsea cuando se la acusa de quebrantar el principio de separaci¨®n de poderes. ?Es que puede calificarse como invasi¨®n de poderes legislativos una sentencia que recuerda al Gobierno al elaborar los presupuestos y a las Cortes Generales al aprobarlos que no pueden suprimir en las partidas que ordenan el gasto p¨²blico compromisos de gasto adoptados conforme a las exigencias del ordenamiento? ?Qu¨¦ pensar¨ªan los ciudadanos si un futuro Gobierno de signo pol¨ªtico distinto, so pretexto de cambio en las prioridades pol¨ªticas, no consignara las partidas presupuestarias necesarias para atender, por ejemplo, los compromisos contra¨ªdos por el actual en la construcci¨®n del AVE a Valencia? O, por decirlo con las sensatas palabras de la sentencia, ?es que ¨¦ste y los pr¨®ximos Gobiernos no se encuentran vinculados 'por los pagos de la contrataci¨®n de bienes y servicios, rentas que hayan de ser abonadas por disfrute de inmuebles, devoluciones de impuestos cuando procedan, subvenciones reconocidas... que suponen un gasto que la Administraci¨®n no puede unilateralmente eliminar?'. Las respuestas son tan evidentes que sobran los comentarios.

No me parece dudoso que el Gobierno ejerce un derecho al interponer todos aquellos recursos que estime pertinentes: el de casaci¨®n ante el Tribunal Supremo o cualquier otro que eventualmente sea razonable. Al ¨®rgano judicial que deba conocerlo le corresponder¨¢ decidir, primero, si procede o no y, luego y en caso de que proceda, estimarlo o desestimarlo. Pero dando de lado esta obviedad, con el anuncio del Gobierno de recurrir la sentencia comentada nace una sospecha, que suele ir siempre asociada a los recursos que presentan las administraciones p¨²blicas cuando los medios de impugnaci¨®n son discutibles y las condenas cuantiosas. Es ella la de si no se perseguir¨¢, con esa decisi¨®n, dilatar la ejecuci¨®n de la sentencia o traspasarla a una futura Administraci¨®n, logrando as¨ª eludir, de un lado, las responsabilidades pol¨ªticas por un un acto no conforme al ordenamiento y, de otro, las consecuencias econ¨®micas de la desacertada decisi¨®n pol¨ªtica. Al final, y sea lo que fuere, los perdedores en esta cr¨®nica de tribunales ser¨¢n los de siempre: todos los ciudadanos, que habremos de afrontar, v¨ªa impuestos, una decisi¨®n pol¨ªtica jur¨ªdicamente reprochable (versi¨®n ministro de Hacienda) y, desde luego, los funcionarios, que ver¨¢n postergadas o regateadas las mejoras retributivas que la Audiencia Nacional les ha reconocido. En un contexto semejante, desviar el debate abierto por esta sentencia hacia la defensa de la separaci¨®n de poderes, el respeto a la soberan¨ªa popular o la observancia del principio de jerarqu¨ªa normativa no pasan de ser concesiones a una ret¨®rica del lenguaje pol¨ªtico que, es de esperar, logren un efecto contrario al perseguido: reafirmar la convicci¨®n de los ciudadanos en un Estado de derecho en el que no existan bolsas de actos del Gobierno exentas al control judicial.

Fernando Vald¨¦s Dal-R¨¦ es catedr¨¢tico de Derecho del Trabajo de la Universidad Complutense