La pol¨ªtica comunitaria de inmigraci¨®n

La pol¨ªtica comunitaria de inmigraci¨®n se est¨¢ haciendo ahora. Este a?o 2001 y el pr¨®ximo van a ser decisivos para las futuras normativas comunitarias en esta materia. La inmigraci¨®n y el asilo pasaron a ser competencia comunitaria con la entrada en vigor del Tratado de Amsterdam en mayo de 1999; a partir de ese momento la Comisi¨®n Europea inici¨® la presentaci¨®n de propuestas con la previsi¨®n, establecida en el propio Tratado, de que en cinco a?os (hasta abril de 2004) deber¨ªa disponerse de normativa europea. Se cuenta ya con un calendario en el que se describen las distintas propuestas que la Comisi¨®n va a ir presentando durante este periodo, de las que algunas han sido ya presentadas y sometidas a los dict¨¢menes del Parlamento Europeo (PE) y del Comit¨¦ Econ¨®mico y Social (CES). Conviene se?alar aqu¨ª que en materia de inmigraci¨®n (en este art¨ªculo no abordar¨¦ el tema del asilo) a¨²n no se ha aprobado ninguna directiva o reglamento que constituya normativa europea; la primera directiva que se present¨®, dirigida a regular el derecho de reagrupaci¨®n familiar, pas¨® ya los tr¨¢mites intermedios (dict¨¢menes del PE y del CES y reformulaci¨®n de la propuesta por parte de la Comisi¨®n), pero a¨²n est¨¢ pendiente de aprobaci¨®n por el Consejo.

A nadie deber¨ªa escap¨¢rsele la importancia que tiene, para el futuro de Europa, que se definan acertadamente la pol¨ªtica y la legislaci¨®n europea en un asunto tan trascendente como es el de la inmigraci¨®n. Ahora sabemos que la inmigraci¨®n va a seguir siendo, en las pr¨®ximas d¨¦cadas, uno de los temas clave en el desarrollo de las sociedades europeas. Sabemos que habr¨¢ (porque se necesitar¨¢n) flujos de inmigraci¨®n mayores de los que ha habido hasta el momento. Sabemos que el futuro de las sociedades europeas ya no es otro que el de albergar a gentes de diversos or¨ªgenes y contener una diversidad cultural cada vez m¨¢s rica. Y sabemos que si este asunto se trata bien ser¨¢ un factor de desarrollo econ¨®mico, social y cultural muy positivo, pero que si se trata mal dar¨¢ lugar a mayores bolsas de exclusi¨®n social y a conflictos sociales de cuya potencial gravedad ya tenemos aqu¨ª algunos desgraciados ejemplos.

Las pol¨ªticas de inmigraci¨®n hechas por los Estados de la Europa comunitaria en las ¨²ltimas d¨¦cadas han fracasado, tanto por lo que se refiere a la regulaci¨®n de los flujos migratorios como por lo referido a la integraci¨®n social de la poblaci¨®n inmigrada. El gran reto que tiene la pol¨ªtica comunitaria de inmigraci¨®n que se est¨¢ elaborando es enmendar ese fracaso. No puede limitarse a matizar algunos aspectos de lo que se ha hecho hasta ahora, debe adoptar una nueva orientaci¨®n, debe romper con los t¨®picos que han guiado las pol¨ªticas de los Estados. ?stos pusieron en pr¨¢ctica, ya hace casi tres d¨¦cadas, la err¨®nea idea de que no necesit¨¢bamos m¨¢s inmigraci¨®n laboral y cerraron las fronteras con una leyes de extranjer¨ªa que se han ido haciendo cada vez m¨¢s restrictivas; de tales leyes se deriv¨® una criminalizaci¨®n de la inmigraci¨®n que en nada ha favorecido sus posibilidades de integraci¨®n social. La inmigraci¨®n se ha presentado como algo que requiere un f¨¦rreo control policial, algo que debe evitarse, algo que se supone da?ino para la sociedad, y ello no ha hecho sino favorecer la xenofobia.

Con tales pol¨ªticas tampoco se ha conseguido regular el flujo de entrada de inmigrantes. S¨®lo se les ha impedido entrar por cauces legales. Pero, dada la demanda de mano de obra que en los pa¨ªses de la Europa occidental se ha seguido produciendo, la entrada de inmigrantes ha continuado aunque por v¨ªas irregulares. Ello ha provocado el desarrollo de la aut¨¦ntica criminalidad en este terreno, que es el tr¨¢fico de seres humanos, y ha condenado a los inmigrantes a fuertes penurias y a pasar por largos periodos de estancia irregular que han obstaculizado cualquier planteamiento de integraci¨®n social.

?Qu¨¦ dice la Comisi¨®n Europea de todo esto en los textos que est¨¢ empezando a presentar? ?En qu¨¦ l¨ªnea van sus propuestas? La Comisi¨®n present¨® una comunicaci¨®n sobre pol¨ªtica comunitaria de inmigraci¨®n (que ahora est¨¢ siendo sometida a los dict¨¢menes del PE y del CES) en la que hace un planteamiento general del asunto, y est¨¢ ya elaborando las directivas que conformar¨¢n el desarrollo normativo. En esa comunicaci¨®n, la Comisi¨®n dice claramente que se requiere un cambio global en las pol¨ªticas de inmigraci¨®n. En su an¨¢lisis se?ala que las pol¨ªticas vigentes han provocado la inmigraci¨®n irregular por la inexistencia de v¨ªas legales de entrada, habla del beneficio econ¨®mico y social que a¨²n as¨ª ha supuesto la inmigraci¨®n para Europa, presenta una perspectiva de mayores necesidades de inmigraci¨®n laboral y dice que este futuro no se puede abordar sin abrir cauces legales accesibles para la entrada de los inmigrantes. Esta comunicaci¨®n es, sin duda, el primer documento oficial que aborda el tema con un realismo y una racionalidad que puede permitir a las instituciones europeas alejarse de los miedos y falacias con los que los Estados han venido haciendo las pol¨ªticas de inmigraci¨®n.

Los dos pilares sobre los que se asienta una pol¨ªtica de inmigraci¨®n, que son la pol¨ªtica de admisi¨®n y la pol¨ªtica de integraci¨®n social, se abordan de forma equilibrada en la comunicaci¨®n. No se hacen propuestas muy concretas, pues ello corresponder¨¢ a las directivas que vienen despu¨¦s, pero se apuntan orientaciones novedosas. En pol¨ªtica de admisi¨®n se habla de la posibilidad de permitir la entrada de inmigrantes para periodos de b¨²squeda de empleo, o la conveniencia de una mayor movilidad de las personas entre los pa¨ªses de origen y los de recepci¨®n, etc. En integraci¨®n se hace un enfoque global que incluye la equiparaci¨®n de derechos, la lucha contra la discriminaci¨®n y el cambio de las actitudes sociales hacia la inmigraci¨®n.

El esperanzador contenido de esta comunicaci¨®n de la Comisi¨®n Europea puede traducirse, o no, en el desarrollo de una normativa comunitaria que acabe con las pol¨ªticas restrictivas y mezquinas hechas hasta ahora por los Estados. Habr¨¢ que ver, primero, si los planteamientos generales hechos por la Comisi¨®n se traducen en propuestas normativas (directivas) consecuentes con los mismos, y segundo, si los Estados se muestran dispuestos a dar su aprobaci¨®n final a las propuestas de la Comisi¨®n. Por lo que se refiere a las propuestas de directivas, podemos decir, a juzgar por los documentos sobre los que se est¨¢ trabajando, que no todos los aspectos se tratan con la misma claridad y determinaci¨®n; mientras la directiva sobre derechos de los residentes de larga duraci¨®n constituye un importante paso adelante para equipararlos con los ciudadanos europeos, est¨¢ por ver si la directiva sobre admisi¨®n satisface las expectativas creadas por la propia Comisi¨®n.

Pero el escollo principal aparecer¨¢, en cualquier caso, en el momento de la aprobaci¨®n final de las directivas; aprobaci¨®n que har¨¢ el Consejo (de Ministros de Justicia e Interior) en exclusiva, por tratarse de un asunto en el que no funciona el procedimiento europeo de codecisi¨®n. Ah¨ª es donde la futura normativa europea de inmigraci¨®n puede quedar sometida al da?ino inmovilismo que en torno a este tema se ha instalado en los gobiernos, m¨¢s preocupados por satisfacer a una opini¨®n p¨²blica favorable a las restricciones a la inmigraci¨®n, que por los derechos de los inmigrantes y la racionalidad global de la pol¨ªtica de inmigraci¨®n. El primer ejemplo de lo que decimos lo tenemos en las resistencias del Consejo a la aprobaci¨®n final de la directiva sobre reagrupaci¨®n familiar y los recortes que algunos Estados le quieren introducir.

Ser¨¢, sin duda, necesaria una mayor implicaci¨®n de la sociedad civil para conseguir que los Estados abandonen las posturas restrictivas sobre las que siguen aferrados. Implicaci¨®n dif¨ªcil de lograr, ya que los asuntos comunitarios siguen percibi¨¦ndose con mucha lejan¨ªa, pero de enorme importancia, pues la sociedad no debe consentir que un asunto tan transcendente como es la futura pol¨ªtica europea de inmigraci¨®n se decida en exclusiva por los ministros de Justicia e Interior sin apenas intervenci¨®n parlamentaria y social.

Hasta aqu¨ª nos hemos referido a lo que tiene que ver con normativa de inmigraci¨®n, pero la integraci¨®n social de la poblaci¨®n inmigrada plantea retos que van m¨¢s all¨¢ de lo que esta normativa puede resolver. La construcci¨®n de una Europa de los ciudadanos y las ciudadanas no puede hacerse manteniendo a una parte de la poblaci¨®n europea en permanente situaci¨®n de inferioridad de derechos. Las personas inmigradas (y en particular los residentes permanentes o de larga duraci¨®n) son poblaci¨®n estable de Europa, pero no se las incluye en la categor¨ªa de ciudadanos europeos, porque as¨ª qued¨® establecido en el Tratado de Maastricht al se?alar que s¨®lo son ciudadanos europeos los nacionales de los Estados miembros.

La ciudadan¨ªa europea comporta dos derechos cuya importancia ser¨¢ cada vez mayor: el de libre circulaci¨®n y el de votar all¨¢ donde se est¨¢ residiendo para las elecciones municipales y las europeas. La libertad de circulaci¨®n de los residentes no comunitarios puede establecerse por la directiva que hemos mencionado, pero no es menos importante que se establezca el derecho de voto. Cuando se niega a alguien el derecho de voto en una democracia, se le est¨¢ diciendo que no se le considera parte de la comunidad; el valor simb¨®lico de este derecho es enorme en el proceso de integraci¨®n social de las personas inmigradas.

El reto que la Europa comunitaria debe afrontar en este terreno no es otro que el de reconocer la ciudadan¨ªa europea a los residentes de larga duraci¨®n. La ciudadan¨ªa que establece el Tratado de la Uni¨®n no puede seguir siendo otro instrumento de segregaci¨®n de la poblaci¨®n inmigrada, que se suma a los muchos que ya existen. ?ste, por tanto, deber¨¢ ser un importante asunto a incluir en la agenda de la Conferencia Intergubernamental que reformar¨¢ el Tratado en 2004, y vale la pena que en el periodo que media hasta la Conferencia se desarrolle el movimiento c¨ªvico a favor de la universalizaci¨®n de la ciudadan¨ªa.

Miguel Pajares interviene como experto, propuesto por CC OO, en la elaboraci¨®n de los dict¨¢menes del Comit¨¦ Econ¨®mico y Social europeo sobre las propuestas de la Comisi¨®n Europea en materia de inmigraci¨®n y asilo. Es autor del reciente libro Inmigraci¨®n y ciudadan¨ªa en Europa.