Sin respuestas de Monterrey

A lo largo de la d¨¦cada de los noventa, Naciones Unidas puso en marcha una activa din¨¢mica de cumbres y conferencias internacionales en la que, de modo gradual, se definieron los componentes de una agenda consensuada de desarrollo. Lamentablemente, gran parte de aquellos acuerdos quedaron relegados al cap¨ªtulo de las buenas intenciones. La ausencia de mandato ejecutivo de Naciones Unidas explica en parte este resultado, que es acorde con el c¨®modo recurso de los gobiernos a proclamar buenos prop¨®sitos sin comprometer las reformas que los hacen posibles. Iniciado el nuevo siglo, aquellos problemas que animaron las cumbres siguen vigentes, mientras nuevos motivos de preocupaci¨®n emergen como consecuencia del car¨¢cter asim¨¦trico del proceso de globalizaci¨®n en curso. La creciente interdependencia entre pa¨ªses y mercados ha puesto en evidencia, con m¨¢s claridad que nunca, que es dif¨ªcil la gobernabilidad de un mundo crecientemente integrado, en el que rigen intensas desigualdades. Combatir la pobreza se convierte, entonces, no s¨®lo en un imperativo moral, sino tambi¨¦n en una exigencia pr¨¢ctica para aminorar los niveles de inestabilidad y riesgo del sistema internacional.

Semejante acci¨®n correctora no puede, sin embargo, ser dejada en manos del mercado; entre otras cosas, porque el propio mercado alienta la desigualdad, al favorecer el crecimiento y la exclusi¨®n como polos contradictorios de una misma realidad. El proceso de globalizaci¨®n ejemplifica esta din¨¢mica: si, por una parte, activa los factores promotores del crecimiento como consecuencia de la ampliaci¨®n de los mercados, por otra, incrementa las tensiones distributivas derivadas de la desigual capacidad de los pa¨ªses para acceder a las ventajas de unos espacios econ¨®micos m¨¢s integrados.

Por ello, es necesario promover un cambio en el orden internacional que ampl¨ªe las oportunidades de progreso de los pa¨ªses m¨¢s pobres. Los datos confirman este juicio. A lo largo de las dos ¨²ltimas d¨¦cadas, los mercados de capital experimentaron una expansi¨®n sin precedentes en la historia, pero a los pa¨ªses menos desarrollados apenas lleg¨® el 0,5% de la inversi¨®n extranjera; para estos pa¨ªses la ayuda al desarrollo supone m¨¢s del 80% de los recursos financieros que reciben del exterior, pero la cuant¨ªa de la ayuda ha descendido en un 20% en t¨¦rminos reales a lo largo de la pasada d¨¦cada; la globalizaci¨®n convalida el papel del comercio como motor del crecimiento, pero los costes que genera el proteccionismo de los pa¨ªses ricos en el mundo en desarrollo supera, en las m¨¢s modestas estimaciones, entre los 100.000 y los 150.000 millones de d¨®lares (entre el doble y el triple de la ayuda); la inestabilidad cambiaria obliga a una activa pol¨ªtica de reservas, pero en los pa¨ªses en desarrollo ello comporta una salida neta de recursos hacia los mercados industriales. Los datos ofrecidos no agotan el diagn¨®stico, pero son suficientes para evidenciar las dificultades a que se enfrentan los pa¨ªses en desarrollo para acceder a oportunidades de progreso en el sistema actual.

Para tratar estos temas, Naciones Unidas convoc¨® la Conferencia Intergubernamental que tiene lugar, esta semana, en Monterrey. El prop¨®sito de la conferencia es doble: en primer lugar, hacer viables los objetivos de la Declaraci¨®n del Milenio, que b¨¢sicamente se refieren a la reducci¨®n a la mitad de la pobreza antes del a?o 2015, corrigiendo, adem¨¢s, alguna de sus manifestaciones m¨¢s lacerantes, y, en segundo lugar, promover cambios en el marco normativo y de relaciones internacionales para garantizar el car¨¢cter incluyente de la globalizaci¨®n, de modo que sus potenciales efectos positivos alcancen a todos los pa¨ªses. En relaci¨®n con estos objetivos, se defini¨® una amplia agenda integrada por los diversos componentes de la financiaci¨®n del desarrollo: recursos dom¨¦sticos, inversi¨®n extranjera, comercio internacional, deuda externa, ayuda al desarrollo y otros temas relacionados con el funcionamiento agregado del sistema econ¨®mico. Pese a la relevancia de las materias abordadas, los resultados que cabe esperar de esta conferencia no dejan mucho espacio para el optimismo, a juzgar por los contenidos del documento final acordado con antelaci¨®n al inicio de las sesiones.

El documento, conocido como Consenso de Monterrey, confirma que la comunidad internacional es m¨¢s proclive a la formulaci¨®n de declaraciones que a la adopci¨®n de compromisos. Pero transformar la realidad exige algo m¨¢s que buenas intenciones. As¨ª lo entendi¨® el Banco Mundial, que evalu¨® entre 40.000 y 60.000 millones de d¨®lares anuales los recursos adicionales de ayuda necesarios para hacer viables los objetivos de la Declaraci¨®n del Milenio. Esto supondr¨ªa doblar la cuant¨ªa de la ayuda al desarrollo, hasta situarla como promedio en un entorno del 0,5% del PIB para los pa¨ªses donantes. Nada hay en el documento de Monterrey que garantice semejante objetivo. Mientras tanto, la Uni¨®n Europea se considera satisfecha con alcanzar una ayuda equivalente al 0,39% del PIB, como promedio, en el a?o 2006. Aun cuando deba saludarse semejante iniciativa, conviene recordar que los pa¨ªses comunitarios, a comienzos de los noventa, manten¨ªan un coeficiente de AOD sobre el PIB del 0,44%, notablemente por encima de lo que ahora se presenta como expresi¨®n de generosidad.

No obstante, incluso una ayuda acrecentada ser¨¢ poco eficaz si se preservan los obst¨¢culos que el sistema internacional impone a los pa¨ªses en desarrollo: de ah¨ª el inter¨¦s de las materias abordadas en la conferencia. No obstante, tambi¨¦n aqu¨ª se perciben las deficiencias del texto presentado. En primer lugar, porque se mantiene una sospechosa asimetr¨ªa entre las abundantes reformas que se reclaman a los pa¨ªses en desarrollo y las, m¨¢s bien, vagas alusiones que se hacen a modificaciones del sistema internacional. Y si las primeras son necesarias, las segundas son ahora imprescindibles. Nada nuevo hay en materia de inversi¨®n, pese a la manifiesta selectividad de los flujos; nada frente a la volatilidad de los capitales, pese al coste que comporta en t¨¦rminos de inestabilidad para los pa¨ªses en desarrollo; nada respecto a los para¨ªsos fiscales, la transparencia fiscal o la corrupci¨®n internacional, pese a los recursos que extrav¨ªa; nada en materia de comercio, pese al coste que comporta el proteccionismo selectivo de los pa¨ªses industriales y su discrecional recurso a barreras no arancelarias, y nada frente a la deuda externa, pese a la importante sangr¨ªa que supone para buena parte del mundo en desarrollo. Incluso aquellas propuestas m¨¢s sugerentes del primer borrador, el llamado Informe Zedillo (como la creaci¨®n de un foro internacional para estudiar el impacto de la inversi¨®n extranjera, el recurso a un mecanismo arbitral para el tratamiento de la insolvencia soberana, la adopci¨®n de marcos fiscales de medio plazo para programar el esfuerzo inversor o el establecimiento de una instancia de coordinaci¨®n en materia fiscal) han quedado virtualmente eliminadas del documento final. Como eliminada qued¨® toda referencia a los bienes p¨²blicos globales, como nuevo ¨¢mbito de legitimaci¨®n de la cooperaci¨®n internacional para el desarrollo.

Al tiempo, se presta muy escasa atenci¨®n a los cambios institucionales requeridos para democratizar el marco de instituciones encargadas de gobernar la globalizaci¨®n. En el presente, los pa¨ªses desarrollados acumulan el 17% de los votos en Naciones Unidas y el 23% en la OMC, pero llegan a m¨¢s del 60% en el caso de las instituciones de Bretton Woods. Es dif¨ªcil que el FMI pueda desempe?ar su tarea de vigilancia y de generaci¨®n de normas y est¨¢ndares internacionales con legitimidad mientras est¨¦ sometido a tan an¨®mala estructura representativa.

Pero, acaso, la carencia b¨¢sica del documento es la inexistencia de referencia alguna a nuevos recursos para promover el desarrollo, salvo una vaga alusi¨®n a los derechos especiales de giro. Una carencia tanto menos justificable cuanto ¨¦sta era una materia b¨¢sica de la conferencia. No s¨®lo se desconsideran propuestas imaginativas, como la planteada por Stiglitz para dar un uso activo a las reservas o la sugerida por Soros para crear un fondo internacional financiado con derechos especiales de giro, sino que tampoco se contemplan algunas propuestas de mayor tradici¨®n como el impuesto Tobin o la tasa sobre el uso de combustibles de carbono.

En suma, en el pasado la comunidad internacional consider¨® que bastaba con reformar las econom¨ªas en desarrollo para que el progreso surgiera de forma espont¨¢nea. Buena parte de las econom¨ªas acometieron las reformas, pero el desarrollo sigue sin haber llegado. Es hora de reconocer el car¨¢cter sospechosamente unilateral de aquella terapia: es dif¨ªcil que haya progreso para los pa¨ªses m¨¢s pobres si no se modifica tambi¨¦n el marco internacional en el que aquellos pa¨ªses se integran. Acordar esas reformas era la tarea de la Conferencia de Monterrey, y, en este ¨¢mbito, permanecemos hasta ahora sin respuesta.

Jos¨¦ Antonio Alonso es catedr¨¢tico de Econom¨ªa Aplicada en el Instituto Complutense de Estudios Internacionales.