Comunidades de municipios

En la actividad parlamentaria a menudo acaba pasando desapercibido lo sustantivo mientras destaca lo adjetivo. As¨ª ha ocurrido en el ¨²ltimo pleno del curso en la C¨¢mara catalana: el inicio del debate sobre la modificaci¨®n del r¨¦gimen electoral de los consejos comarcales ha ocultado la aprobaci¨®n de la reforma de la ley municipal de Catalu?a. El hecho es comprensible, por la morbosidad del tema electoral y la gesticulaci¨®n que siempre lo acompa?a, pero hay que se?alar que la reforma tan discretamente aprobada puede suponer una mejora muy notable en la vida de nuestros municipios.

En efecto, en los ¨²ltimos tiempos se ha ido extendiendo el consenso sobre la necesidad de transferir m¨¢s competencias y recursos a los municipios. Se acercar¨ªa con ello la Administraci¨®n al ciudadano, haci¨¦ndola m¨¢s transparente y controlable, y se vendr¨ªan a cumplir los requerimientos de la subsidiariedad: que todo aquello que pueda realizarse de forma eficiente en un nivel de gobierno pr¨®ximo al ciudadano no se ejecute en otro superior.

Sin embargo, todos los proyectos que han tratado de traducir en Catalu?a estos principios en realidad han chocado con una barrera aparentemente insuperable: la fragmentaci¨®n del mapa municipal catal¨¢n, m¨¢s de 940 municipios, de los cuales m¨¢s de la mitad no alcanza los 1.000 habitantes y cerca de una cuarta parte tiene menos de 200. Mal se puede conferir competencias -en materia de educaci¨®n, de sanidad o de bienestar social, por ejemplo- a entidades que no disponen del tama?o m¨ªnimo para ejercerlas eficientemente.

Ante esta dificultad, expertos y legisladores se han inclinado tradicionalmente por avanzar propuestas, m¨¢s o menos obligatorias, de fusi¨®n o agrupaci¨®n. De las 'rodalies' de Joan Soler i Riber en la d¨¦cada de 1970 a las 'municipalies' de Llu¨ªs Casassas y Joaquim Clusa en la de 1980, de las comarcas de la Generalitat republicana a las comarcas de 1987, siempre se ha partido de la misma idea: agrupar desde arriba los municipios para coordinar la prestaci¨®n de servicios. La propia Comisi¨®n de Expertos presidida por Miquel Roca i Junyent, que el a?o pasado elev¨® al Parlamento un informe sobre la reforma de las leyes de organizaci¨®n territorial en muchos aspectos encomiable, segu¨ªa la misma l¨®gica: fusionar los municipios menores de 250 habitantes y agrupar progresivamente los menores de 1000.

Este tipo de soluciones se han revelado reiteradamente inviables por razones de dos ¨®rdenes. En primer lugar, porque los ciudadanos afectados se muestran renuentes a perder un ¨®rgano que les representa. Y porque en un territorio crecientemente integrado e interdependiente, las relaciones jer¨¢rquicas piramidales tienden a ser sustituidas por una articulaci¨®n parecida a una red, que casa mal con la rigidez de una adscripci¨®n administrativa un¨ªvoca y exclusiva.

La soluci¨®n que propone la reforma de la ley -elaborada de forma milagrosamente consensuada por una ponencia parlamentaria conjunta- parte de una perspectiva completamente diversa: en vez de propugnar la agrupaci¨®n de municipios de arriba hacia abajo, decide impulsar formas de cooperaci¨®n de abajo hacia arriba. Del top-down al bottom-up, como dir¨ªan los polit¨®logos.

Hay que decir que el Parlamento catal¨¢n contaba, al hacerlo, con algunos predecesores ilustres. As¨ª, en 1933, cuando la C¨¢mara catalana discut¨ªa el Estatuto Interior de Catalu?a, los diputados Estanislau Ruiz i Ponseti y Manuel Serra i Moret propugnaron, en nombre de la Uni¨® Socialista de Catalunya, incluir un art¨ªculo que rezaba: 'El territorio de Catalu?a estar¨¢ integrado por municipios aut¨®nomos, que podr¨¢n voluntariamente delegar parte de sus funciones a una federaci¨®n comarcal o un superorganismo creado por ellos mismos'. De abajo hacia arriba.

Estas propuestas anunciaban lo que las legislaciones europeas m¨¢s avanzadas han acabado haciendo tres cuartos de siglo m¨¢s tarde. As¨ª, en Francia, por ejemplo, dos leyes promulgadas en 1999 -la Ley Voynet y la Chev¨¨nement- basadas no en la agrupaci¨®n compulsiva sino en la cooperaci¨®n incentivada y contractual, han conseguido agrupar en comunidades un n¨²mero muy alto de municipios: 21.000 de las 36.000 comunas francesas se han agrupado.

La reforma de la ley catalana va en la misma direcci¨®n, y para hacerlo, apuesta decididamente por el fomento de la cooperaci¨®n local. As¨ª, facilita la constituci¨®n y el funcionamiento de las mancomunidades de municipios, que han sido la figura tradicional de agrupaci¨®n voluntaria. Una f¨®rmula interesante pero que resulta a menudo para algunos municipios demasiado farragosa y compleja. Para solventar este problema se introduce lo que sin duda es la principal innovaci¨®n de la reforma: la creaci¨®n de una figura de cooperaci¨®n intermunicipal nueva, la comunidad de municipios. ?sta es concebida como una asociaci¨®n voluntaria que permitir¨¢ a los municipios ejercer en com¨²n tareas y prestar servicios sin necesidad de crear un ¨®rgano administrativo. Su funcionamiento se regula a trav¨¦s de un convenio en el que se establecen los ¨®rganos, financiaci¨®n y forma de adopci¨®n de decisiones, que obligan a todos los municipios miembros por igual.

La f¨®rmula puede servir para multitud de funciones, desde la gesti¨®n conjunta de una guarder¨ªa hasta la promoci¨®n econ¨®mica. Para entendernos, si Riudoms, Reus, Santa Coloma de Cervell¨®, La Pobla de Lillet y Barcelona quisieran agruparse para crear una Comunidad de Municipios Gaud¨ª para la promoci¨®n cultural y tur¨ªstica, nadie podr¨ªa imped¨ªrselo. M¨¢s a¨²n, tendr¨ªan derecho a solicitar financiaci¨®n de la Generalitat.

La reforma tiene limitaciones notables; sin embargo, el avance conseguido es interesante: introduce un cierto principio, positivo, de competencia interadministrativa y permite dar respuesta f¨¢cil, ¨¢gil, s¨®lida y flexible a los problemas de representatividad y eficiencia que la cooperaci¨®n supramunicipal plantea. Y lo hace sin crear una administraci¨®n m¨¢s, ni a?adir un solo funcionario, sino utilizando mejor y de manera m¨¢s racional los recursos existentes.

Oriol Nel.lo es diputado del Grupo Parlamentario Socialistes-Ciutadans pel Canvi.