Una administraci¨®n rococ¨®
En 23 a?os, la Generalitat ha generado un aparato administrativo a la medida de su presidente
En 1980, cuando Jordi Pujol se estren¨® como presidente, ten¨ªa a su disposici¨®n un presupuesto de 6.970 millones de pesetas y una plantilla que no superaba las 500 personas. Ahora, gestiona un presupuesto de 3,1 billones de pesetas y trabajan para la Generalitat cerca de 200.000 personas.
A los 23 a?os de constituir su primer Gobierno electo, la Generalitat se ha convertido en un enorme holding de empresas que tiene al Consell Executiu como centro operativo y cuyo presupuesto, de 18,6 millones de euros, representa el 12% del PIB de Catalu?a. Durante esta ya larga etapa ha estado siempre en manos de la misma formaci¨®n pol¨ªtica, CiU, y Pujol ha sido su ¨²nico presidente. De manera que la experiencia del autogobierno para la ciudadan¨ªa es, en la pr¨¢ctica, la experiencia del pujolismo.
"El 38% de los consejeros de los gobiernos de Pujol creen que ¨¦ste influye mucho o bastante en el nombramiento de altos cargos"
El conjunto de la oposici¨®n critica el uso partidista de la Administraci¨®n de la Generalitat y su conversi¨®n en una red de confianzas
La opci¨®n de Pujol a la hora de construir la Administraci¨®n de la Generalitat fue engordarla lo m¨¢ximo posible y, en este aspecto, nadie le discute el ¨¦xito. Al rev¨¦s, recibe a menudo el reproche de que est¨¢ sobredimensionada para un pa¨ªs al fin y al cabo peque?o, y que se ha perdido la ocasi¨®n hist¨®rica de crear una Administraci¨®n ligera que act¨²e por objetivos.
El profesor de Ciencia Pol¨ªtica Jordi Matas, de la Universidad de Barcelona, ha estudiado hasta qu¨¦ punto la Administraci¨®n de la Generalitat es un producto de su presidente. "Lo que Pujol ha hecho", sostiene Matas, "es crear un gran escenario, con la idea de ir colocando luego los actores en ¨¦l y a partir de ellos crear una red de confianzas".
No es una conclusi¨®n gratuita. Una encuesta realizada por Matas a todos los consejeros de los gobiernos de CiU entre 1980 y 2000 arroj¨®, entre otros, estos datos: el 96% de los consejeros consideraron que su funci¨®n m¨¢s importante era relacionarse con el presidente, y el 38% opin¨® que ¨¦ste influye mucho o bastante en el nombramiento de altos cargos. El 30% de los consejeros admitieron, en fin, que el presidente "tiene un protagonismo excesivo".
Pujol nunca ha dejado de ocuparse del nombramiento de los altos cargos. Pero m¨¢s de dos d¨¦cadas seguidas nombrando altos cargos y contratando personal terminan por imprimir car¨¢cter. Y uno de los resultados de esta excepcional situaci¨®n es que, adem¨¢s de ser la Administraci¨®n catalana por antonomasia, la Generalitat sea estrictamente nacionalista.
Otro estudio del profesor Matas realizado a partir de una encuesta a los altos cargos, es decir, los secretarios de departamento y directores generales, en el periodo 1980-1993 muestra que casi una cuarta parte, el 23,5%, cree que el modelo de Estado ideal para Catalu?a es la independencia, el 9,8% se inclina por un Estado confederal y el 58% se inclina por el modelo de Estado auton¨®mico. En congruencia con ello, el 89,6% considera insuficiente la cota de autogobierno de Catalu?a.
Este estudio muestra tambi¨¦n una significativa diferencia entre el sentimiento de pertenencia de los electores y el de los altos cargos de la Generalitat. El 61% de ¨¦stos se sienten ¨²nicamente catalanes, el 29,9% se sienten m¨¢s catalanes que espa?oles, y el 7,8% tan catalanes como espa?oles. En cambio, entre los electores s¨®lo el 18,1% se siente ¨²nicamente catal¨¢n, el 18,6% se siente m¨¢s catal¨¢n que espa?ol, y el 36,2% tan catal¨¢n como espa?ol. Hay un 7,4% de electores que se sienten m¨¢s espa?oles que catalanes y un 18,5% que se sienten ¨²nicamente espa?oles. Pero el porcentaje de los altos cargos en estas dos ¨²ltimas respuestas es cero.
La direcci¨®n de la Administraci¨®n catalana est¨¢, adem¨¢s, en manos de nacidos en Catalu?a. Prima lo que Matas denomina "un gran autoctonismo" en abierta divergencia con la composici¨®n de la sociedad. As¨ª, mientras que el 90% de los altos cargos son nacidos en Catalu?a, el censo de 1991 daba para el total de la poblaci¨®n el 67,5% de nacidos en Catalu?a, el 30,8% de nacidos en el resto de Espa?a y el 1,7% de nacidos en el extranjero.
Todo esto es lo que ha llevado a la oposici¨®n a criticar la "partidizaci¨®n" de la Administraci¨®n y su conversi¨®n en "red de confianzas" que va capilarmente de arriba abajo partiendo de la propia presidencia de la Generalitat y de CiU, pasa por los altos cargos, y termina en la distribuci¨®n de subvenciones, sea a los payeses en el Departamento de Agricultura, sea a una asociaci¨®n de vecinos en el de Bienestar Social.
Otro especialista que ha estudiado la creaci¨®n de la Administraci¨®n catalana, el profesor Carles Rami¨®, de la Universidad Pompeu Fabra, explica as¨ª el proceso: primero se sigui¨® la pol¨ªtica de conseguir cuantos m¨¢s traspasos de competencias mejor y eso se hizo sin crear un modelo propio sin los defectos que siempre se hab¨ªan criticado a la Administraci¨®n espa?ola, sobre todo el centralismo y el burocratismo. A los pocos a?os, en torno a 1986, se percibi¨® ya por primera vez que se estaba cayendo en los vicios tan denostados y se estaba reproduciendo mim¨¦ticamente el esquema de la Administraci¨®n espa?ola. Entonces se cre¨® la Comisi¨®n de Desburocratizaci¨®n. Y para escapar de aquel esquema que no les gustaba, el Gobierno se lanz¨® a crear consorcios, organismos aut¨®nomos, empresas p¨²blicas, agencias, institutos, etc¨¦tera. Se dej¨® de optar por los funcionarios y se produjo una ola de laboralizaci¨®n. No m¨¢s funcionarios, no m¨¢s ministerios. El resultado fue complicar a¨²n m¨¢s la Administraci¨®n, porque a partir de entonces hab¨ªa dos esquemas entremezclados. Al cabo de unos a?os, la selva de organismos resultante de esta opci¨®n tampoco fue considerada satisfactoria. "No les gustaba lo primero por barroco y hab¨ªan ca¨ªdo en el rococ¨®", resume Rami¨®.
Entonces fue cuando, en 1996, se opt¨® por la externalizaci¨®n. Es decir, por la prestaci¨®n de los servicios p¨²blicos por organismos privados, tuvieran o no ¨¢nimo de lucro. Es lo que se est¨¢ haciendo con las escuelas concertadas y los servicios sanitarios y sociales, por ejemplo. O con los servicios de la polic¨ªa auton¨®mica: su red de comunicaciones, el mantenimiento de la flota de autom¨®viles, etc¨¦tera.
El problema es ahora que la externalizaci¨®n requiere de la Administraci¨®n el ejercicio de unas funciones para las que no est¨¢ suficientemente preparada: planificar, controlar y evaluar la gesti¨®n de los privados.
"El logro, conectar con el pa¨ªs"
La gran virtud de la nueva Administraci¨®n catalana construida por los gobiernos de CiU es, en opini¨®n de Josep Ramon Morera, secretario de Administraci¨®n y Funci¨®n P¨²blica, que "conecta con el pa¨ªs". Por vez primera en tres siglos, afirma, "Catalu?a dispone de una Administraci¨®n que no le da la espalda".
A Morera no le parece negativo que, como sostienen los especialistas cr¨ªticos, el actual mapa administrativo de Catalu?a sea un galimat¨ªas que los gobiernos de Jordi Pujol han complicado innecesariamente. Los departamentos de la Generalitat han creado cada uno sus divisiones territoriales, y cada uno seg¨²n su criterio, aunque haya algunos que coinciden. Y estas demarcaciones se han superpuesto a la divisi¨®n provincial, a las entidades metropolitanas y al atomizado mapa municipal. Ni que a todo ello haya a?adido, adem¨¢s, la divisi¨®n comarcal, con su propio y extenso aparato administrativo.
"El mapa administrativo es heterog¨¦neo porque responde a pol¨ªticas propias de cada departamento y eso es correcto", sostiene Romera. Lo que ahora est¨¢ de m¨¢s, dice, "es la Administraci¨®n perif¨¦rica del Estado, cuyas funciones deber¨ªan ser ejercidas por el gobierno de Generalitat".
La idea de que las cosas ir¨¢n mejor cuando la Generalitat se ocupe de ellas, en vez de la Administraci¨®n central o la municipal, responde, seg¨²n el profesor Carles Rami¨®, a una suerte de "optimismo antropol¨®gico" que la experiencia de estos 23 a?os ha revelado inane. Quienes so?aban y todav¨ªa sue?an con una Generalitat que se ocupe de todo parten de la idea, dice, de que la Administraci¨®n espa?ola funciona mal "porque est¨¢ en manos de los madrile?os".
Si hubo un tiempo en que fue as¨ª, ¨¦sta no es, seg¨²n Rami¨®, la situaci¨®n actual. La Administraci¨®n de la Generalitat "es mediocre" y nada demuestra que sea mejor que la de otras comunidades. Al rev¨¦s: Rami¨® juzga positivo que el autogobierno haya dado a Catalu?a, pese a carecer de tradici¨®n en este campo, una Administraci¨®n "en el est¨¢ndar espa?ol".
En cambio, lo que s¨ª ha sido abiertamente perjudicial para Catalu?a ha sido la utilizaci¨®n por CiU de la situaci¨®n de bisagra en las Cortes para negociar con el Gobierno central el traspaso de competencias a la Generalitat, asegura Rami¨®. "Ha confirmado en el resto de Espa?a los peores t¨®picos del catal¨¢n interesado s¨®lo por lo suyo".
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