El ponderado voto de Niza

El plato fuerte del segundo trimestre de la presidencia italiana del Consejo de la UE deber¨ªa constituirlo la Conferencia Intergubernamental (CIG), ha poco inaugurada en Roma, con el fin de aprobar definitivamente la Constituci¨®n Europea sobre la base del proyecto elaborado por la Convenci¨®n durante casi dos a?os. A pocos acontecimientos del medio siglo de vida comunitaria cabe aplicar con mayor merecimiento el manido calificativo de "hist¨®rico": una Constituci¨®n federal -lo diga o no el texto- para una entidad pol¨ªtica democr¨¢tica cuasi-continental que incluir¨¢ a 25 Estados en mayo, pero cuya vis expansiva la llevar¨¢ probablemente a la treintena de pa¨ªses en menos de una d¨¦cada (Rumania y Bulgaria, por supuesto, pero tambi¨¦n, a medio plazo, el resto de los Balcanes, Turqu¨ªa y, ?por qu¨¦ no, aunque m¨¢s tarde?, Moldavia o Ucrania).

El proceso constitucional permanente que, de alg¨²n modo, es la historia de las Comunidades Europeas ha permitido la forja de un nuevo y peculiar nivel de soberan¨ªa que se consagrar¨ªa en el acto formal de aprobaci¨®n de esa Constituci¨®n Europea. Son muchos los aspectos que requieren reflexi¨®n y debate, aunque, al mismo tiempo, la prudencia pol¨ªtica aconseja no tratar de alterar -?y menos a¨²n sustancialmente!- los equilibrios alcanzados en larga cocci¨®n a fuego lento por la Convenci¨®n. Por ello, cualesquiera que sean sus recelos de fondo y sus dotes para la hipocres¨ªa, la mayor¨ªa de los gobiernos participantes en la CIG han anunciado que el texto convencional no les suscita dificultades mayores, por lo que no pretenden enmendarlo en cuesti¨®n b¨¢sica alguna. Una de las escasas y notorias excepciones es, precisamente, el Gobierno espa?ol, que ha planteado la cuesti¨®n de la modificaci¨®n del sistema actual de votaci¨®n en el Consejo como poco menos que un casus belli.

Los sistemas de votaci¨®n deben tratar de aunar la representatividad democr¨¢tica con la eficiencia, es decir, la posibilidad de alcanzar acuerdos lo m¨¢s satisfactorios posible o, en jerga econ¨®mica, que maximicen la utilidad de los participantes. La protecci¨®n de las minor¨ªas y el deseo de alcanzar amplios consensos ha llevado a f¨®rmulas como la de las mayor¨ªas cualificadas -o su sim¨¦trica, las minor¨ªas de bloqueo- e, incluso, a la del veto que, por motivos justificados, se apartan de las reglas elementales de "una persona, un voto" y de la "mitad m¨¢s uno"; la ciencia pol¨ªtica y la teor¨ªa de la elecci¨®n p¨²blica han elaborado mucho sobre estas cuestiones.

Las Comunidades Europeas -y ahora, la Uni¨®n Europea- constituyen un caso particularmente relevante y complejo de la toma democr¨¢tica de decisiones: una federaci¨®n de Estados democr¨¢ticos cuyo proceso decisorio y legislativo se desarrolla por la conciliaci¨®n de la representaci¨®n de los gobiernos de dichos Estados (Consejo) y de la representaci¨®n directa de los ciudadanos (Parlamento), que tienen competencias diversas seg¨²n las materias (llegando, en alg¨²n caso, a la competencia exclusiva del Consejo, sin participaci¨®n alguna del Parlamento) y con reglas distintas en cada "c¨¢mara". La ponderaci¨®n del voto en el Consejo -y su paralelo, el n¨²mero de esca?os en el Parlamento- es, ciertamente y valga la redundancia aparente, una cuesti¨®n decisiva. ?Tanto, que jam¨¢s ha sido posible presentar una f¨®rmula matem¨¢tica -aunque s¨ª una explicaci¨®n razonable- que diera cuenta de sus criterios! A t¨ªtulo de ejemplos, cabr¨ªa recordar que, durante los decenios en que rigi¨® el sistema de las contribuciones nacionales, Francia e Italia aceptaron aportar al presupuesto comunitario el mismo porcentaje que Alemania a fin de disponer de sus mismos votos en el Consejo y en la Asamblea Parlamentaria, o que no cabe establecer ning¨²n tipo de proporcionalidad econ¨®mica o demogr¨¢fica entre las representaciones alemana y luxemburguesa en ambas instituciones.

El Gobierno del PP alega que Espa?a perder¨ªa peso en el Consejo -y, por tanto, en el proceso de toma de decisiones- si la Constituci¨®n retomara el reparto de votos propuesto por la Convenci¨®n. Es dif¨ªcil no suscribir esta tesis. El primer problema puede radicar en que, como pas¨® en la ¨²ltima discusi¨®n sobre la dotaci¨®n de los fondos estructurales, teniendo raz¨®n, no la sepa defender, porque no sabe por qu¨¦ tiene raz¨®n ni entiende la l¨®gica comunitaria. La segunda dificultad, tanto o m¨¢s grave, es que la batalla ya la perdi¨® en Niza...

Los ¨²ltimos meses, y particularmente los ¨²ltimos d¨ªas, han visto la publicaci¨®n de numerosos art¨ªculos en los que se evaluaban las consecuencias del cambio de la ponderaci¨®n del voto en el Consejo. La mayor¨ªa parece partir del supuesto de que Niza hab¨ªa sido un buen resultado para los intereses espa?oles, y eso, a mi juicio, es de una ingenuidad total. En primer lugar, para cualquier observador de los temas comunitarios m¨ªnimamente avezado, era evidente que la propuesta de doble mayor¨ªa -votos y poblaci¨®n- que all¨ª se avanz¨® era un globo sonda que respond¨ªa a una tendencia de fondo: su rechazo s¨®lo pod¨ªa ser temporal y reaparecer¨ªa a la primera ocasi¨®n debidamente corregida. Por otra parte, pese a la autosatisfacci¨®n mostrada por el jefe de Gobierno, el retroceso de la capacidad de maniobra de Espa?a, y en general de los pa¨ªses menos ricos, era evidente. En efecto, con la entrada en vigor de Niza, la suma de los votos de los cuatro pa¨ªses beneficiarios del Fondo de Cohesi¨®n ha pasado de 21 a 58 -respectivamente, el 24,14% y el 24,47% del total de votos del Consejo antes y despu¨¦s de Niza-, mientras que la minor¨ªa de bloqueo se elevaba de 26 a 69 votos, con lo que apenas se modificaba su peso mientras que se complicaban sus posibilidades t¨¢cticas de negociaci¨®n. Por el contrario, y utilizando un prisma crudamente presupuestario, antes de Niza ten¨ªan que aliarse los cuatro pa¨ªses habitualmente contribuyentes netos al presupuesto europeo (Alemania, Pa¨ªses Bajos, Reino Unido y Suecia) para alcanzar dicha minor¨ªa de bloqueo, mientras que, tras el laudado acuerdo nicense, pod¨ªan prescindir del socio escandinavo para bloquear en el Consejo no s¨®lo las cuestiones presupuestarias, sino toda decisi¨®n legislativa. Extendiendo esa l¨®gica a la UE-25, se constata que, con la ponderaci¨®n de Niza, la suma de votos de los 10 nuevos miembros roza, sin alcanzarla, la minor¨ªa de bloqueo. ?Acaso fue la posibilidad de convertirse en jefe de filas de los "pobres" la que motiv¨® el pavoneo de nuestro jefe de Gobierno?

Otro motivo de vanagloria fue el pretendido veto obtenido por Espa?a para los futuros fondos estructurales y de cohesi¨®n. Conviene aclarar esa confusi¨®n. Se dista mucho del mecanismo que rige en el Consejo de Seguridad de la ONU, puesto que lo que prev¨¦ Niza es la unanimidad. Por lo tanto, si bien es cierto que Espa?a podr¨ªa oponerse en solitario a la aprobaci¨®n futura de dichos fondos, no es menos cierto que tambi¨¦n podr¨¢ hacerlo -y con el mismo poder de "veto"- cualquiera de los otros 24 miembros del Consejo, sean Luxemburgo, Malta o, por supuesto, Alemania. Har¨¢ falta m¨¢s cintura que rigidez en esa negociaci¨®n, salvo que se pretenda el bloqueo indefinido.

Si se traslada el an¨¢lisis a los esca?os en el Parlamento Europeo, la negociaci¨®n de la Costa Azul result¨® todav¨ªa menos airosa. Aznar accedi¨® a la reducci¨®n de los 64 esca?os actuales a 54 en las pr¨®ximas elecciones, y a 50 en las de 2009: un recorte del 20%, es decir, m¨¢s o menos un porcentaje del mismo orden que el tajo a los fondos estructurales que acept¨® en Berl¨ªn en 1999. Los nuevos Estados miembros dispondr¨¢n inicialmente de 132 esca?os -un 22,1% del total-, y si hipot¨¦ticamente se sumaran a los cuatro del actual Fondo de Cohesi¨®n, se llegar¨ªa a los 277 -37,8% del total-, lo que no augura a priori un clima excesivamente receptivo para las pol¨ªticas de solidaridad. Circulan interpretaciones diversas acerca de los motivos de Aznar para tal cesi¨®n -desde el desprecio hacia el Parlamento por parte de algunos consejeros diplom¨¢ticos a la obsesi¨®n por eliminar la representaci¨®n de los partidos nacionalistas-, pero, cuando el papel colegislativo del Parlamento Europeo se incrementa en cada reforma, es evidente la miop¨ªa pol¨ªtica con que pact¨® lo que ahora quiere presentar como un dechado de perfecciones.

La Convenci¨®n retom¨® el meollo del borrador de Niza y propuso que, aunque se suponga que el Consejo Europeo se pronunciar¨¢ habitualmente por consenso, el Consejo de Ministros lo har¨¢ por mayor¨ªa cualificada, definida "como una mayor¨ªa de Estados que represente al menos las tres quintas partes de la poblaci¨®n de la Uni¨®n" (Art¨ªculo 24-1). La demograf¨ªa espa?ola y las futuras hornadas de ampliaciones no permiten colegir que Espa?a pueda acrecentar en un futuro pr¨®ximo su porcentaje del 8,18% de la poblaci¨®n comunitaria y, por ende, la ponderaci¨®n real de su voto en el Consejo. Con esa sutil combinaci¨®n del "de victoria en victoria hasta la derrota final" y del "despliegue el¨¢stico sobre la retaguardia" que caracteriza el comportamiento europeo del actual jefe de Gobierno, ¨¦ste se ha apresurado a decir en Bruselas la solemne obviedad de que "Niza no es la Biblia" y que se deb¨ªa considerar el conjunto de la representaci¨®n espa?ola en las instituciones europeas. ?Todo antes que reconocer que en Niza hab¨ªa subestimado la importancia de los esca?os! Y, para completar el cuadro, no s¨®lo d¨ªscolos liberales como Prodi o Verhofstadt, sino su anfitri¨®n de la gloriosa foto de las Azores, Dur?o Barroso, le echa en cara que lo importante y prioritario para la construcci¨®n europea no deben ser las minor¨ªas de bloqueo, sino las posibilidades de constituir mayor¨ªas decisivas.

A la vista de los primeros pasos de la CIG, Aznar L¨®pez debe lamentar no poder incluir sus famosos 40 millones de hispanos en la ponderaci¨®n del voto espa?ol...

Joan Colom i Naval es diputado del PSC (PSC-PSOE) y vicepresidente del Parlamento Europeo.