El Pacto de Estabilidad est¨¢ desacreditado pero no muerto

El Pacto de Estabilidad y Crecimiento (PEC) estaba perdiendo credibilidad desde hace a?os y esta reciente decisi¨®n del Consejo de suspender los procedimientos de sanci¨®n de dicho pacto, ha terminado de desacreditarlo. Los analistas econ¨®micos y financieros y los mercados en general ya ten¨ªan descontado, desde hace tiempo, lo que iba a pasar, primero cuando se dej¨® de cumplir su primera regla, es decir, la del d¨¦ficit cero y luego cuando devino obvio que no se iba a cumplir su segunda, es decir, la del d¨¦ficit excesivo. ?sa es una de las razones de que no hayan reaccionado a la noticia. La otra raz¨®n es que piensan que dado el bajo crecimiento de la zona euro y la enorme debilidad de su demanda interna es preferible que no se cumpla que cumplirlo. Esto no significa que no puedan reaccionar m¨¢s adelante, dependiendo de c¨®mo evoluciona el actual proceso de "marcha atr¨¢s" de la integraci¨®n pol¨ªtica y econ¨®mica de la Uni¨®n Europea (UE) al que me referir¨¦ m¨¢s adelante.

La falta de sanci¨®n p¨²blica va a ser sustituida por la sanci¨®n privada de los mercados

Aun considerando el PEC como un instrumento fundamental para coordinar la pol¨ªtica fiscal de los pa¨ªses miembros de la zona euro y evitar comportamientos abusivos en algunos pa¨ªses que pueden llevarlos a alcanzar niveles de deuda insostenibles que pueden poner en peligro la uni¨®n monetaria, ¨¦ste ha sido criticado, desde un principio, por un amplio n¨²mero de economistas, entre los que me encuentro, por su falta de racionalidad econ¨®mica y su exceso de "voluntad pol¨ªtica", que como era de esperar ha resultado ser muy voluble y poco fiable.

Alemania era el pa¨ªs que lo impuso a los dem¨¢s, con la ayuda de Francia (que lo ¨²nico que a?adi¨® fue el t¨¦rmino "y Crecimiento" en el t¨ªtulo para que quedara m¨¢s "pol¨ªticamente correcto", pero sin plantearse el problema de la imposibilidad de su cumplimiento), para evitar que pa¨ªses con niveles de deuda muy elevados (B¨¦lgica, Italia y Grecia) o con una historia de pol¨ªtica fiscal poco fiable (Italia, Espa?a, Portugal y Grecia) pudieran poner en peligro la construcci¨®n de la moneda ¨²nica y tambi¨¦n han sido Alemania y Francia los que han terminado por apuntillarlo. La gran paradoja es que los dos grandes pa¨ªses de la zona euro crearon el PEC para castigar a los pa¨ªses menos virtuosos y m¨¢s tarde los mismos dos pa¨ªses lo han desacreditado.

Por un lado, las cr¨ªticas de car¨¢cter general que se han hecho repetidamente son sucintamente las siguientes: en primer lugar, que el PEC presupone que la pol¨ªtica fiscal no sirve para estabilizar la actividad econ¨®mica, lo que no est¨¢ probado emp¨ªricamente, especialmente en econom¨ªas bastante cerradas como la de EE UU y la UE. En segundo lugar, que el PEC tiene un claro sesgo proc¨ªclico, ya que no deja que funcionen los llamados "estabilizadotes autom¨¢ticos" en las fases recesivas del ciclo para intentar estabilizarlo, especialmente cuando los pa¨ªses miembros de la zona euro no tienen ning¨²n otro instrumento de pol¨ªtica macroecon¨®mica para hacerlo, al no poder fijar individualmente sus tipos de inter¨¦s que son determinados por el BCE. En tercer lugar, que no tiene en cuenta ni los actuales niveles de deuda ni las futuras obligaciones contingentes de los sistemas de pensiones que son tan importantes o m¨¢s que los d¨¦ficit actuales. En cuarto lugar, que no tiene en cuenta tampoco la composici¨®n del gasto presupuestario que origina el d¨¦ficit, ya que, frente al gasto corriente, el gasto en inversi¨®n p¨²blica genera posteriormente rendimientos, que hacen m¨¢s f¨¢cil repagar la deuda que se ha emitido para financiar dicho d¨¦ficit. Por ¨²ltimo, que s¨®lo propone multas a los que no cumplen sus reglas pero no da premios a los que s¨ª las cumplen, para crear los incentivos necesarios para que se cumpla.

Por otro lado, tambi¨¦n se han criticado machaconamente las dos reglas fundamentales del PEC. La regla que impone, a fecha fija, que los pa¨ªses alcancen un saldo presupuestario cercano al equilibrio o un super¨¢vit, para que eviten alcanzar d¨¦ficit excesivos en sus fases recesivas tiene poco sentido porque no todos los pa¨ªses de la zona euro se encuentran en la misma fase del ciclo y adem¨¢s est¨¢ establecida en t¨¦rminos nominales y no estructurales, es decir, no tiene en cuenta la situaci¨®n c¨ªclica de cada pa¨ªs. Lo l¨®gico es que un pa¨ªs que est¨¢ creciendo muy por debajo de su crecimiento potencial en una fecha determinada no pueda cumplirlo y otro que est¨¢ creciendo por encima de su crecimiento potencial, tenga que conseguir un super¨¢vit. ?sta es la raz¨®n por la que la regla no se cumpli¨® en diciembre de 2002 y hubo que retrasarla a diciembre de 2004. A mediados de 2003, ya se comprob¨® que tampoco iba a cumplirse a finales de 2004 y se decidi¨® retrasarla de nuevo al 2006. Estos retrasos demostraban que era imposible que todos los pa¨ªses la cumpliesen en un a?o determinado, pero se quiso mantener la "voluntad pol¨ªtica" inicial en lugar de reformar la regla como hubiera sido l¨®gico.

La regla de los d¨¦ficit excesivos tampoco se ha calculado en t¨¦rminos estructurales y tampoco tiene en cuenta la situaci¨®n c¨ªclica de cada pa¨ªs. Lo racional es que se admitan d¨¦ficit presupuestarios excesivos, superiores al 3% exclusivamente por motivos c¨ªclicos y no "en circunstancias excepcionales y temporales" ajenas al control del pa¨ªs o en situaciones de ca¨ªda del PIB acumulada de al menos el 2% o de ca¨ªda anual del 0,75%. Adem¨¢s, se impone una multa pecuniaria del 0,5% del PIB, lo que hace que el pa¨ªs en cuesti¨®n incremente su d¨¦ficit y su situaci¨®n recesiva haciendo todav¨ªa m¨¢s dif¨ªcil la recuperaci¨®n de crecimiento y de su equilibrio presupuestario. De ah¨ª que los mercados daban ya por seguro que Alemania, Francia y Portugal no iban a poder cumplirlo y que, adem¨¢s, era un contrasentido imponerles dichas multas tan onerosas para hundir todav¨ªa m¨¢s a la renqueante econom¨ªa de la zona euro, de ah¨ª la raz¨®n de su falta de reacci¨®n.

Ante esta situaci¨®n, la Comisi¨®n Europea, propuso en 2002 a los pa¨ªses miembros una acertada flexibilizaci¨®n de las dos reglas para que pudiesen cumplirse y que el PEC no entrase en una situaci¨®n de total falta de credibilidad y de descr¨¦dito internacional. En primer lugar, propuso, como era l¨®gico, que la regla del equilibrio o super¨¢vit presupuestario hab¨ªa que entenderla como "ajustada por la situaci¨®n c¨ªclica" y en t¨¦rminos estructurales y no nominales. En segundo lugar, que la regla del d¨¦ficit excesivo ten¨ªa que tener en cuenta la sostenibilidad de los niveles deuda a largo plazo de cada pa¨ªs y que los pa¨ªses m¨¢s endeudados que no alcanzasen fuertes reducciones de sus niveles de deuda entrar¨ªan autom¨¢ticamente en el procedimiento de d¨¦ficit excesivos. En tercer lugar, permit¨ªa que los pa¨ªses con situaciones presupuestarias y de deuda "sanas" pudieran desviarse temporalmente de la regla de equilibrio o super¨¢vit presupuestario, siempre que no superasen el l¨ªmite del 3%, premiando as¨ª a los pa¨ªses que hab¨ªan sido m¨¢s virtuosos fiscalmente, al permitirles que sus estabilizadores autom¨¢ticos pudiesen jugar su papel en las situaciones recesivas o de bajo crecimiento. El ¨²nico problema que la Comisi¨®n no abord¨® fue el pasar a t¨¦rminos estructurales tambi¨¦n el l¨ªmite del 3% del PIB. La excusa razonable para no hacerlo fue que la reforma de dicha regla necesitaba un cambio en el art¨ªculo 104 C del Tratado de la Uni¨®n, aunque dicho art¨ªculo se refiere s¨®lo al l¨ªmite del 3% como "un valor de referencia".

Incomprensiblemente, la respuesta a esta propuesta de la Comisi¨®n se ha limitado a que el Eurogrupo parece entender que el PEC deber¨ªa de ser interpretado de acuerdo con dicha propuesta, pero ni ha propuesto cambiar la letra del pacto ni tampoco ha planteado un acuerdo formal sobre su interpretaci¨®n.

La reciente decisi¨®n del Consejo va a tener efectos en los mercados financieros, ya que, a partir de ahora, ¨¦stos van a comenzar a ser m¨¢s discriminatorios con los pa¨ªses que no han cumplido las reglas del PEC, cosa que no han hecho en el pasado. Por ello, los pa¨ªses que se encuentran en dicha posici¨®n van a ser penalizados, en sus emisiones de deuda a largo plazo, pagando mayores tipos de inter¨¦s de los acostumbrados y los pa¨ªses que s¨ª las han cumplido van a verse beneficiados por ello en los tipos de inter¨¦s relativos que pagan. Es decir, la falta de sanci¨®n p¨²blica por el Consejo va a ser sustituida por la sanci¨®n privada de los mercados.

Todo esto no significa que el PEC est¨¦ muerto, ya que es una condici¨®n necesaria para que funcione la Uni¨®n Monetaria y adem¨¢s sus principios ya est¨¢n recogidos en el Tratado de la Uni¨®n. Lo l¨®gico es que, al final, cuando la tormenta se calme y vuelva la zona euro a crecer a un ritmo razonable, se apruebe la reforma de flexibilidad propuesta por la Comisi¨®n u otra parecida, aunque s¨®lo sea por la necesidad de dar ejemplo a los nuevos pa¨ªses miembros que quieren entrar en la Uni¨®n Monetaria.

En todo caso, las se?ales que se est¨¢n dando son muy preocupantes, y no s¨®lo por esta reciente decisi¨®n sobre el PEC. Por un lado, la Nueva Constituci¨®n aumenta el poder de los Estados miembros a costa del de la Comisi¨®n, lo que lanza una clara se?al de que esta ¨²ltima, que es el "motor del proceso de integraci¨®n" va a perder fuerza y que se puede dar marcha atr¨¢s en algunas reformas t¨ªmidamente emprendidas desde el Proceso de Lisboa. Por otro lado, dicha Constituci¨®n reduce la independencia del BCE y del Sistema de Bancos Centrales al establecer que el Consejo Europeo puede cambiar los preceptos del Directorio y del Consejo de Gobierno del BCE, as¨ª como sus procedimientos de decisi¨®n y de nombramiento de sus miembros, sin ratificaci¨®n expresa de los parlamentos nacionales. De aprobarse finalmente estas propuestas, la credibilidad de la Uni¨®n Monetaria va a sufrir otra fuerte p¨¦rdida de credibilidad y los mercados financieros van a reaccionar muy negativamente.

Guillermo de la Dehesa es presidente del CEPR (Centre for Economic Policy Research).