Una C¨¢mara de integraci¨®n

Parece obvio constatar la inconsistencia de una posici¨®n sobre la reforma constitucional del Senado que haga abstracci¨®n del prop¨®sito y alcance de la misma. En las cuestiones constitucionales sobran las actitudes esencialistas: no tiene sentido ser partidario en principio de las reformas, como tampoco oponerse a ultranza a las mismas. Est¨¢ bien, entonces, que se piense en la reforma del Senado para adecuar sus funciones a los requisitos de los nuevos tiempos, a condici¨®n de que se haga en los t¨¦rminos establecidos por el constituyente, alcanzando los acuerdos que se exigen para proceder a dichas modificaciones. El procedimiento no est¨¢ muy alejado del fondo, de manera que la amplitud del consenso requerido para la reforma determinar¨¢ el alcance y el prop¨®sito de la misma, pues se cambia en parte el contenido de la Constituci¨®n para que permanezca ¨¦sta en cuanto decisi¨®n de la colectividad sobre su configuraci¨®n pol¨ªtica.

Vamos por mal camino si medimos la autonom¨ªa por el nivel de descentralizaci¨®n

?En torno a qu¨¦ elementos puede intentarse un acuerdo amplio sobre la reforma del Senado? Lo que nadie pone en duda que necesita el Estado auton¨®mico es un instrumento de integraci¨®n que lleve a cabo la caracterizaci¨®n constitucional que define al Senado como C¨¢mara de representaci¨®n territorial.

Los sistemas pol¨ªticos en nuestros d¨ªas son sistemas integrados en los que cada vez es m¨¢s necesaria la cooperaci¨®n y colaboraci¨®n entre los diferentes niveles. Las autoridades de las organizaciones pol¨ªticas incluidas en las formas pol¨ªticas compuestas como nuestro sistema auton¨®mico no pueden insistir exclusivamente en la reclamaci¨®n de facultades de autogobierno, descuidando las oportunidades de participaci¨®n en ¨¢mbitos m¨¢s amplios en que est¨¢n integradas y en los que se adoptan decisiones normativas relevantes para todos.

Vamos por mal camino en nuestro Estado auton¨®mico si insistimos exclusivamente en las demandas de autogobierno y medimos la autonom¨ªa por el nivel de descentralizaci¨®n alcanzado. El gasto p¨²blico de nuestras comunidades o el n¨²mero de sus funcionarios alcanzan ya los ¨ªndices al respecto de cualquier federaci¨®n. Por ah¨ª, no se puede avanzar mucho m¨¢s. Es, en cambio, necesario un esfuerzo por completar la autonom¨ªa de las comunidades d¨¢ndoles oportunidades de colaboraci¨®n en la determinaci¨®n de lo com¨²n, para que hagan o¨ªr su voz y prop¨®sito en la definici¨®n de la voluntad estatal.

Debe ser el Senado renovado precisamente el lugar donde se produzca la integraci¨®n de las comunidades aut¨®nomas, compens¨¢ndose el retraimiento sobre sus propios asuntos con la oportunidad de implicarse en la vida del Estado. Para que el Senado pueda cumplir cabalmente con esta funci¨®n de integraci¨®n se requiere de una modificaci¨®n constitucional que vaya m¨¢s all¨¢ de la intentada en su d¨ªa por la v¨ªa meramente reglamentaria de 1994. Por lo que se refiere a la intervenci¨®n del Senado en la elaboraci¨®n de las leyes es necesario ampliar la duraci¨®n del tr¨¢mite parlamentario, ahora constre?ido absurdamente al plazo de dos meses, de manera que se reconozca la trascendencia de la actuaci¨®n normativa de la segunda C¨¢mara.

Ser¨¢ necesaria asimismo una modificaci¨®n de la composici¨®n del Senado, congruente con su especializaci¨®n auton¨®mica, de manera que se asegure sobre todo la presencia de las fuerzas pol¨ªticas mayoritarias en los Parlamentos auton¨®micos, contando tambi¨¦n con asistencia directa de los Gobiernos. Aunque no importa si se opta en la composici¨®n del Senado por su base exclusivamente gubernamental o se prefiere la designaci¨®n de los senadores por los Parlamentos auton¨®micos -o quiz¨¢s mejor una f¨®rmula mixta-; lo que no tiene sentido es mantener la procedencia casi exclusivamente provincial de los senadores.

La especializaci¨®n funcional del Senado ha de llevar al estudio preferente de los proyectos de ley "auton¨®micos" en la C¨¢mara alta pero tiene una significaci¨®n especial en relaci¨®n con la determinaci¨®n de los aspectos b¨¢sicos de las leyes: se trata de una cuesti¨®n sobre la que de verdad se est¨¢n diciendo cosas no del todo correctas, pues se se?ala no s¨®lo su abuso (sobre lo que estoy dispuesto a coincidir), sino la misma superfluidad de la instituci¨®n de lo b¨¢sico, lo que no comparto en absoluto.

De lo que se tratar¨ªa es asegurar en la tramitaci¨®n en el Senado una colaboraci¨®n de los Gobiernos auton¨®micos sobre todo en la determinaci¨®n de los aspectos b¨¢sicos de las leyes que despu¨¦s ser¨¢n objeto de desarrollo por los Parlamentos auton¨®micos. Aunque la determinaci¨®n de lo b¨¢sico en la regulaci¨®n de una materia corresponde establecerlo al Estado central, en la medida que le quede un hueco -pues en muchas ocasiones la norma nacional no hace sino cumplimentar una normativa europea- y contando con que el Congreso naturalmente tiene plena competencia para fijar la configuraci¨®n pol¨ªtica de ese contenido, al respecto ser¨¢ muy importante la contribuci¨®n de las comunidades aut¨®nomas que tendr¨¢n elementos que aportar; y no s¨®lo para impedir la invasi¨®n de lo b¨¢sico sobre sus propias facultades, como destinatarios de la norma que han de desarrollar.

Evidentemente la funci¨®n de integraci¨®n del Senado ha de alcanzar al plano europeo. Si las comunidades aut¨®nomas han perdido competencias en relaci¨®n con su equipamiento constitucional como consecuencia de nuestra incorporaci¨®n a Europa, es vital que se produzca una recuperaci¨®n de las mismas en la medida de lo posible. Afortunadamente los Estados siguen siendo los vectores del orden europeo que no podr¨ªa asegurar una m¨ªnima homogeneidad con tantos sujetos como regiones. Pero las comunidades aut¨®nomas deben ser compensadas por la p¨¦rdida de sus competencias exclusivas no s¨®lo a trav¨¦s de la pr¨¢ctica de la lealtad constitucional por parte del Estado, sino asegurando su intervenci¨®n en la determinaci¨®n de la voluntad del mismo, o recibiendo garant¨ªas de su presencia en los foros, normativos o no, en que se toman las decisiones.

(Biblioteca Nueva, 2004).

Juan Jos¨¦ Soloz¨¢bal es catedr¨¢tico de Derecho Constitucional en la Universidad Aut¨®noma de Madrid. Acaba de publicar Naci¨®n y Constituci¨®n