Control y efectividad

Una vieja leyenda, o¨ªda en los pasillos ministeriales, hablaba de un centro tecnol¨®gico ganadero que investigaba el porcino, ovino y vacuno. El centro no dispon¨ªa de animales de investigaci¨®n excepto en uno de sus departamentos, que contaba con unas vacas frisonas altamente productivas. A ra¨ªz de alg¨²n esc¨¢ndalo ajeno al centro se realiz¨® una auditor¨ªa en ¨¦ste. La asimetr¨ªa departamental en cuanto a caba?a ganadera llam¨® la atenci¨®n a los auditores, quienes se preguntaron la raz¨®n por la que s¨®lo un departamento dispon¨ªa de los imprescindibles animales para desarrollar sus investigaciones. La respuesta era sencilla, las dotaciones econ¨®micas para alimentaci¨®n eran transferidas en noviembre, en tanto que los animales ten¨ªan la buena costumbre de comer desde enero. Esto aclaraba que no hubiese animales en dos departamentos, pero dejaba al descubierto la sorprendente supervivencia de las frisonas. No fue dif¨ªcil entenderlo, pero fue imposible justificarlo. El jefe de departamento de vacuno, un investigador honrado y entregado a su labor, hab¨ªa ingeniado un sistema para alimentar las vacas desde enero hasta noviembre: al llegar las transferencias, hab¨ªa conseguido que un comerciante de la localidad le suministrara algunas facturas ficticias que le permit¨ªan justificar unos gastos inexistentes en tanto guardaba los ingresos recibidos para destinarlos a comprar al mismo comerciante el alimento para los animales durante el siguiente ejercicio, provisi¨®n que se realizaba sin mediar factura, aunque el jefe de departamento contabilizaba rigurosamente en una libreta todos los gastos. Las acusaciones por falsificaci¨®n de documentos, disposici¨®n de caja B y malversaci¨®n de fondos p¨²blicos llevaron al investigador a la c¨¢rcel. Y las frisonas acabaron en el matadero, ante la imposibilidad de alimentarlas.

Aunque este relato sea una f¨¢bula, sigue siendo cierto que el funcionamiento de la Administraci¨®n p¨²blica cuenta a¨²n con procedimientos tortuosos que gravan con severidad la hipot¨¦ticamente exigible eficacia. A su vez, ante situaciones de aguas revueltas se tiende a incrementar el rigor, entendido como la adici¨®n de mayor complejidad, de nuevos controles previos, de procesos m¨¢s sofisticados, de nuevos registros. Se trata de impedir o dificultar cualquier desviaci¨®n de una norma cada vez m¨¢s r¨ªgida, al precio, sin embargo, de alejar la deseada eficacia administrativa. Ello comporta, no pocas veces, que desde las posiciones profesionales m¨¢s responsables y preocupadas por el buen hacer de la cosa p¨²blica se ingenien caminos creativos que se sit¨²an en la interpretable frontera de la legalidad.

Es cierto que se han realizado progresos en cuanto a agilidad administrativa, especialmente de la mano de las nuevas tecnolog¨ªas de la informaci¨®n. Pero si bien los progresos no pueden ni deben negarse, queda todav¨ªa demasiada distancia por recorrer. De modo parad¨®jico, las mejores aportaciones en cuanto a eficiencia de servicios p¨²blicos han sido protagonizados por instrumentos paralelos a la Administraci¨®n (agencias, empresas p¨²blicas) que pueden sortear, de alguna manera, el laberinto burocr¨¢tico. Este hecho a?ade un elemento m¨¢s de controversia, como si la ¨²nica v¨ªa para agilizar y flexibilizar la Administraci¨®n p¨²blica fuese separ¨¢ndose de ella.

El problema tiene tanta historia como la propia Administraci¨®n p¨²blica, pero ello no deber¨ªa ser excusa para no abordarlo. Efectivamente, tras cada nueva complejidad administrativa existen unos costos que van en detrimento de unos mejores servicios p¨²blicos. Ello podr¨ªa estar plenamente justificado si tras la nueva complejidad se obtuviera un mejor control que impidiera cualquier uso indebido del patrimonio com¨²n. Pero lamentablemente, ¨¦ste no parece ser el resultado. La rigidez de algunos procedimientos y la temporalidad dilatada para llevarlos a cabo son obst¨¢culos que alejan la norma de la realidad y, tal como dice la sabidur¨ªa popular, los hechos son tozudos y acaban imponi¨¦ndose, aunque a precio de ineficiencia a trav¨¦s de caminos imaginativos cargados de alta cosm¨¦tica, con riesgos de descontrol quiz¨¢ mayores que los que se quer¨ªa evitar. Y con el riesgo a?adido de que tras un rosario de controles previos perdamos de vista el verdadero objeto de control y pasemos a ser meros controladores de formalismos.

Es necesario garantizar el buen uso del patrimonio p¨²blico, pero este buen uso debe incluir tambi¨¦n dentro de sus objetivos la eficacia, la eficiencia y la calidad de los servicios prestados. Compatibilizar equilibradamente los distintos aspectos nos lleva a insistir en la gesti¨®n de los objetivos, en normas flexibles, en rigor absoluto para garantizar la transparencia y la concurrencia, y, especialmente, en la responsabilidad como base para un control eficaz. En este sentido, aun con la certeza de expresar cierta herej¨ªa, creo que deber¨ªamos buscar soluciones en las formas de control a posteriori. Cuando salimos de la ciudad en coche no encontramos un control previo y exhaustivo que revisa el estado del coche, la correcci¨®n de nuestro permiso y el estado de posible embriaguez del conductor. Si ello fuese as¨ª, probablemente no habr¨ªa menos accidentes pero s¨ª demoras infinitas y costos administrativos absurdos. Sin embargo, nos sentimos cada vez m¨¢s seguros en la medida que existen unos eficaces y selectivos controles a posteriori (en ruta) y unas cada vez mejores orientaciones al ciudadano. El control previo y r¨ªgido es paralizante, costoso e ineficaz como tal control. Por el contrario, las formas de control a posteriori, de las que es paradigma la auditor¨ªa, permiten una actuaci¨®n eficiente, otorgan la responsabilidad l¨®gica a los directores operativos (no a los controladores) y terminan siendo m¨¢s seguros y eficaces.

?sta es una asignatura pendiente de nuestra Administraci¨®n p¨²blica. Las medidas que suelen tomarse se limitan a las superestructuras (reducci¨®n de altos cargos, por ejemplo). Son medidas con valor simb¨®lico, que a veces crean mayor dificultad al buen funcionamiento administrativo, dejando de lado el verdadero problema que se encuentra en el back office de esta gran empresa que es la Administraci¨®n p¨²blica. Se tratar¨ªa simplemente de convertir en normal en el sector p¨²blico lo que desde siempre ha sido normal y probadamente eficaz en la empresa privada.

Francesc Reguant es economista.