?Espa?a federal o Espa?a plural?

Llevamos tiempo en Espa?a discutiendo de la organizaci¨®n pol¨ªtica que fuera capaz de acomodar a la Espa?a plural, dando por sentado que lo sea, aunque nunca nos preguntemos qu¨¦ significa exactamente ese calificativo aplicado a nuestro pa¨ªs. Nunca se dice de qu¨¦ Espa?a se est¨¢ hablando: de una Espa?a-Naci¨®n en t¨¦rminos culturales, ling¨¹¨ªsticos y de tradici¨®n, o de una Espa?a-Estado como resultado de la asociaci¨®n voluntaria de ciudadanos soberanos. Al no saber a qu¨¦ Espa?a se aplica el apellido de plural, tampoco sabemos si estamos hablando de una pluralidad ling¨¹¨ªstica, de una pluralidad cultural o de tradici¨®n, o si el calificativo se refiere a la pluralidad de sujetos constituyentes.

Esta falta de clarificaci¨®n del discurso tiene, entre otras, la consecuencia de que la equiparaci¨®n de Espa?a plural y Espa?a federal est¨¦ asentada sobre bases m¨¢s que fr¨¢giles. Algunos de los padres del discurso de la Espa?a plural equiparan ese concepto de la Espa?a federal. Pero la equiparaci¨®n es cuando menos equ¨ªvoca, y puede conducir a un desastre bastante grande si no se clarifica el alcance de cada uno de los t¨¦rminos. Mucho me temo que en el lenguaje de los mayores defensores de la Espa?a federal su significado est¨¢ carcomido por el significado nunca clarificado de la Espa?a plural, de forma que, bien analizados los t¨¦rminos, una y otra Espa?a pueden resultar totalmente contrapuestas e incompatibles.

Un Estado federal lo es porque lo dicen as¨ª sus textos constituyentes y porque existe como unidad real perceptible, y no sujeta a la voluntad de sus partes. Como escribe Louis Menand (El club metaf¨ªsico), la verdadera raz¨®n de los yanquis en la Guerra de Secesi¨®n norteamericana no era la abolici¨®n de la esclavitud, sino el mantenimiento de la Uni¨®n: eran m¨¢s que nada unitaristas antes que abolicionistas. Un Estado federal es una estructura perceptible que se dota de mecanismos federales para la gesti¨®n de la cosa p¨²blica. El Estado alem¨¢n, ejemplo siempre citado al hablar de la Espa?a federal, cuenta con un parlamento, el Bundestag, cuya sede, el antiguo Reichstag renovado por Foster, contin¨²a llevando en el frontispicio la leyenda "Dem deutschen Volke" ("Al pueblo alem¨¢n"), indicando con ello que existe algo que pol¨ªticamente, pues lo recuerda su representaci¨®n pol¨ªtica m¨¢xima, se llama pueblo alem¨¢n en singular, y como cuerpo pol¨ªtico, no ¨¦tnico.

En una estructura federal, las partes est¨¢n en funci¨®n del Estado, del todo, del conjunto. Es m¨¢s: en el caso de los federalismos de ejecuci¨®n, cuyo m¨¢ximo ejemplo en Europa es la Rep¨²blica Federal de Alemania, las partes tienen contenido pol¨ªtico en la medida en que son los elementos a trav¨¦s de los cuales se ejecuta la funci¨®n de Estado, menos en las tareas reservadas expl¨ªcitamente por la Constituci¨®n a los ¨®rganos federales. Un land es Estado, act¨²a en funci¨®n de Estado, y nunca en funci¨®n propia. Lo mismo se podr¨ªa decir de la Administraci¨®n municipal, que en m¨¢s de una cuesti¨®n -expedici¨®n de documentos de identidad e incluso de pasaportes- act¨²a en funci¨®n de Estado.

Por estas razones, una estructura federal se basa en tres principios fundamentales, inscritos en la propia Constituci¨®n: la lealtad federal -del todo a las partes, pero de las partes al todo-, la ley federal supera a la ley de land y la imposici¨®n federal (la posibilidad de que la federaci¨®n act¨²e directamente en los casos en los que un land se vea imposibilitado para cumplir con sus cometidos de Estado). Y todo ello, como se ha dicho, est¨¢ establecido en las leyes del conjunto, en la propia Constituci¨®n y en leyes emanadas de ¨®rganos federales. Este principio incluye la financiaci¨®n del Estado federal.

En el debate espa?ol existen al respecto vicios; unos de ra¨ªz, otros debidos a pol¨ªticas nacionalistas y otros que han cristalizado en lenguajes totalmente inapropiados al concepto de una estructura federal. Para empezar por los vicios de ra¨ªz es necesario subrayar que en la propia Constituci¨®n del 78 existe una ambig¨¹edad sem¨¢ntica de graves consecuencias, en la medida en que no se mantiene de forma coherente la diferencia entre Estado y Gobierno central. Es f¨¢cilmente comprensible que la falta de coherencia en la diferencia se deba probablemente -los padres de la Constituci¨®n lo sabr¨¢n- a que se entiende que el Estado queda representado sobremanera en su realidad unitaria por medio de las instituciones centrales, especialmente el Gobierno central. Pero ello no salva a la Constituci¨®n de la ambig¨¹edad citada: porque las autonom¨ªas en ella previstas o posibilitadas son tambi¨¦n Estado, hasta el punto de que en el corpus constitucional queda establecido que sus presidentes son los representantes ordinarios del Estado en las comunidades. En Espa?a son Estado, pues, tanto los ¨®rganos centrales como los ¨®rganos auton¨®micos.

En coherencia con esta ambig¨¹edad, se ha procedido al desarrollo de las autonom¨ªas y de su financiaci¨®n a lo largo de la historia constitucional. E incluso en tiempos del Partido Popular, a lo largo de dos legislaturas, se ha seguido acrecentando dicha ambig¨¹edad: el PP ha tendido a reforzar la representaci¨®n ¨²nica del Estado por medio de los ¨®rganos centrales, pero ¨¦stos pueden llegar a ceder, en el caso de la financiaci¨®n, porcentajes de los impuestos a las comunidades aut¨®nomas, adscribi¨¦ndoles adem¨¢s capacidad normativa sobre los tramos cedidos. Es un esquema que rompe totalmente la estructura federal: no reconociendo la entidad estatal de las autonom¨ªas, sino dot¨¢ndoles, contra el principio federal, de capacidad normativa propia en tramos impositivos cedidos. Una incoherencia perfecta.

Desde las periferias nacionalistas, y apoy¨¢ndose en esa incoherencia, se ha desarrollado un lenguaje que no tiene nada que ver con el discurso federal, el lenguaje de las competencias exclusivas, de la capacidad y los espacios propios, de lo que hace una autonom¨ªa en funci¨®n de aqu¨¦lla para luego ceder al Estado parte de los resultados, de la relaci¨®n bilateral con el Estado. Y por esta v¨ªa se ha llegado a la situaci¨®n actual en la que normas, principios y regulaciones que deben afectar a todos son discutidos, debatidos y pretenden ser decididos en la reforma de un texto que afecta, te¨®ricamente, s¨®lo a una parte; a Catalu?a o, en su caso, a Euskadi. Se trata de un procedimiento viciado radicalmente desde la perspectiva federal. En esta perspectiva, las partes no act¨²an en nombre propio, sino que lo hacen siempre en funci¨®n de Estado. Y por esta raz¨®n el reparto de los ingresos fiscales del Estado se establece en normas generales; en el caso de Alemania, directamente, en lo esencial, en la propia Ley Fundamental. Y las correcciones posteriores se deciden en un ¨®rgano federal de composici¨®n territorial: el Bundesrat, la C¨¢mara alta. Esta C¨¢mara es estrictamente territorial: sus miembros no son elegidos, sino que son los miembros de cada land. Pero es un ¨®rgano de la federaci¨®n.

En esta perspectiva federal no tiene ning¨²n sentido la negociaci¨®n bilateral de una comunidad con el Gobierno central, pues ¨¦ste no representa en exclusiva al Estado y la autonom¨ªa tambi¨¦n lo representa. No es casualidad que el intento fracasado de reforma del orden federal en Alemania se haya encauzado por una comisi¨®n en la que est¨¢n representados todos los ¨®rganos de la federaci¨®n -Gobierno federal, Bundestag, Bundesrat- y los l?nder. Y tampoco es casualidad que ese intento de reforma se haya planteado en ambas direcciones: m¨¢s competencias legislativas para la federaci¨®n (l¨¦ase Bundestag o C¨¢mara baja), m¨¢s capacidad regulativa para los l?nder. Pero no s¨®lo en una direcci¨®n, como parece ser el caso en Espa?a. Da la impresi¨®n de que el discurso de la Espa?a federal queda supeditado al discurso de la Espa?a plural, la Espa?a plurinacional. En ella lo plural s¨®lo es el conjunto, mientras que las partes, Catalu?a y Euskadi, son entidades homog¨¦neas en su sentimiento de pertenencia nacional, en su ser naci¨®n. Y por eso el discurso de la Espa?a plural lo que en realidad plantea no es una estructura federal para el Estado, sino el reconocimiento de sujetos pol¨ªticos distintos al conjunto, y distintos a los ciudadanos que constituyen el conjunto: el reconocimiento de los sujetos pol¨ªticos que son las naciones, y que como tales tienen el derecho de negociar bilateralmente con el Estado, porque ¨¦ste es el resultado no de la asociaci¨®n voluntaria de ciudadanos soberanos, sino del pacto entre distintos sujetos pol¨ªticos como lo son las distintas naciones que componen Espa?a. El resultado no es un Estado federal, sino una confederaci¨®n.

Tiene raz¨®n Carles Viver cuando escrib¨ªa recientemente que no se puede utilizar la acusaci¨®n de inconstitucionalidad de los planteamientos catalanes para impedir el debate y la b¨²squeda de soluciones. Pero la misma funci¨®n sist¨¦mica juega el argumento que ¨¦l utiliza cuando afirma que no atender las reclamaciones s¨®lo aumenta la sensaci¨®n de agravio en Catalu?a. Ni lo uno, ni lo otro. Y por encima de todo est¨¢ saber si el discurso de la Espa?a plural significa lo mismo que el de la Espa?a federal, o si ¨¦ste no es m¨¢s que una vestimenta para introducir elementos que no tienen nada que ver con ella.

Joseba Arregi es profesor de Sociolog¨ªa en la Universidad del Pa¨ªs Vasco y presidente de la plataforma ciudadana Aldaketa-Cambio para Euskadi.