El Estatuto en el laberinto y la voluntad de consenso

Las Cortes Generales se preparan para tramitar la propuesta de reforma del Estatuto de Autonom¨ªa de Catalu?a en medio de un gran debate sobre su contenido por la trascendencia de muchas de sus modificaciones y, en bastantes casos, por su eventual discrepancia con la Constituci¨®n.

Lo que no parece haber suscitado debate es lo relativo al procedimiento y los l¨ªmites del poder de enmienda que ostentan las Cortes Generales en relaci¨®n con la propuesta de reforma proveniente del Parlamento de Catalu?a. Y la cuesti¨®n tiene su importancia, porque pudiera ocurrir que las Cortes Generales no tengan poder de enmienda si pretenden que el desenlace de la tramitaci¨®n en las Cortes Generales desemboque en la definitiva aprobaci¨®n de la reforma, aunque sea con enmiendas.

Probablemente la falta de debate o reflexi¨®n sobre la cuesti¨®n se deba a que en el procedimiento de aprobaci¨®n de los primeros y originarios Estatutos, tras la aprobaci¨®n de la Constituci¨®n espa?ola (CE), ¨¦sta hab¨ªa previsto (art¨ªculo 151.2 CE) un procedimiento que integraba con naturalidad en la tramitaci¨®n en el Congreso de los Diputados a una delegaci¨®n de la Asamblea de parlamentarios territoriales que hab¨ªa elaborado el proyecto de Estatuto, con capacidad, no ya para defender su propuesta, sino para negociarla introduciendo las modificaciones pertinentes.

Tal vez el recuerdo de ese modelo haya hecho pasar desapercibido el cambio de sistema que para reformar el Estatuto se ha introducido en el propio Estatuto de Catalu?a respecto del sistema previsto en la Constituci¨®n para su aprobaci¨®n originaria en 1979.

Por otra parte, puede que se vea con naturalidad que, si se ha de tramitar una Ley org¨¢nica, ha de hacerse con todas sus caracter¨ªsticas; entre ellas la de poder presentar enmiendas, y por eso no se caiga en la cuenta de la peculiaridad que el vigente Estatuto que se quiere enmendar presenta.

En efecto, una de las singularidades de un Estatuto de Autonom¨ªa, aprobado formalmente por Ley org¨¢nica del Estado, radica en que es resistente al cambio por una Ley org¨¢nica posterior. Tal resistencia es expresiva de que los ¨®rganos legislativos centrales del Estado han perdido parcialmente la competencia legislativa para modificar unilateralmente el Estatuto previa y originariamente aprobado. No lo pueden modificar unilateralmente, sino que han de contar con la voluntad de la propia Comunidad Aut¨®noma. El Estatuto presenta as¨ª ciertos rasgos propios de un pacto consensuado; pacto que hace que no quede a la libre y unilateral disposici¨®n del legislador estatal, como poder constituido, la decisi¨®n de modificarlo por una ley posterior, por muy org¨¢nica que sea.

Ello es as¨ª porque as¨ª lo quiso el propio constituyente, que determin¨® que la reforma de los Estatutos se hiciera en los t¨¦rminos que en los mismos se estableciesen (art¨ªculo 147.3 de la CE), aparte de la necesidad de Ley Org¨¢nica.

Ello es as¨ª, adem¨¢s, porque as¨ª lo quiso el poder "estatuyente" al introducir en el propio Estatuto catal¨¢n un art¨ªculo de "blindaje" del sistema de reforma. Art¨ªculo de "blindaje" que se extendi¨® a los Estatutos de autonom¨ªa que hab¨ªan seguido la v¨ªa del art¨ªculo 151 de la CE, sin duda por desconfianza ante el riesgo de reformas unilaterales.

Lo cierto es que se dej¨® en manos de los Estatutos, en buena parte, fijar el r¨¦gimen de su modificaci¨®n. Y aqu¨ª radica el problema -problema peculiar de las Comunidades del 151 de la CE- en el que no parece haberse reflexionado. El Estatuto de Catalu?a de 1979 exige la concurrencia de tres requisitos acumulativos para que una propuesta de reforma llegue a buen fin: 1? La aprobaci¨®n por el Parlamento de Catalu?a de la propuesta de reforma por mayor¨ªa de dos tercios; 2? La aprobaci¨®n por las Cortes Generales de la propuesta de reforma mediante Ley org¨¢nica, y 3? El refer¨¦ndum positivo de los electores sobre la propuesta de reforma.

Se trata de requisitos acumulativos en cuanto se deben dar los tres. Y, para que se den los tres, hace falta que el texto sobre el que se emiten las sucesivas aprobaciones sea el mismo, pues si cada ¨®rgano legislativo -o los electores- se pronunciase sobre textos distintos se defraudar¨ªa la voluntad de concurrencia y de consenso que trata de evitar decisiones unilaterales.

Por ello, si en el texto remitido por el Parlamento de Catalu?a se introdujeran enmiendas por las Cortes Generales, como se est¨¢ adelantando, faltar¨ªa uno de los requisitos para que la reforma pudiera culminar, puesto que, de haber enmiendas, el texto que se aprobase en las Cortes Generales (texto y no, todav¨ªa, Ley org¨¢nica, puesto que este car¨¢cter s¨®lo lo adquirir¨ªa mediante un voto de ratificaci¨®n posterior al refer¨¦ndum) ya no ser¨ªa el texto aprobado inicialmente por el Parlamento de Catalu?a. Ello impedir¨ªa, adem¨¢s, someterlo a refer¨¦ndum, puesto que no trat¨¢ndose de la misma propuesta de reforma (la de las Cortes respecto de la del Parlamento catal¨¢n) no es posible someter a refer¨¦ndum una propuesta distinta a la del ¨®rgano que tuvo la iniciativa del proceso de reforma, pues significar¨ªa tanto como una reforma unilateral distinta de la acordada por el Parlamento de Catalu?a y a la que dicho Parlamento no ha dado su consentimiento.

Las enmiendas introducidas por las Cortes Generales impedir¨ªan, as¨ª, el buen fin del proceso de reforma. Ahora bien, tampoco es l¨®gico, pol¨ªtica, jur¨ªdica y racionalmente, que la propuesta de reforma hecha desde Catalu?a tenga que bien ser aceptada sin la m¨¢s m¨ªnima posibilidad de modificaci¨®n, bien ser rechazada totalmente.

La rigidez resultante de la desafortunada redacci¨®n de ese art¨ªculo 56 del Estatuto en vigor es lo contrario de lo que el mismo pretend¨ªa buscar: el acuerdo de las Cortes y el Parlamento de Catalu?a. Ocurre que el Estatuto de Catalu?a vigente no ha previsto un procedimiento para lograr ese fin de articular las voluntades de las Cortes Generales y del Parlamento de Catalu?a, salvo el de devolverse enmendadas las propuestas de reforma sucesiva e interminablemente. Ello supone un grav¨ªsimo problema dif¨ªcilmente superable.

Por otra parte, ni los reglamentos del Congreso y del Senado, ni el Reglamento del Parlamento de Catalu?a -ni muchos menos resoluciones interpretativas de sus presidentes- pueden proveer soluci¨®n alguna al problema. No pueden, desde luego, hacer que una delegaci¨®n de parlamentarios que acuda a las Cortes Generales altere y comprometa la voluntad del Parlamento de Catalu?a, pues ello supondr¨ªa infringir la Constituci¨®n y el Estatuto.

En efecto, no cabe aqu¨ª aplicar de modo supletorio el procedimiento previsto en la Constitu-ci¨®n (art¨ªculo 151.2 CE) para la aprobaci¨®n de los primeros y originarios Estatutos por muchasrazones de las que s¨®lo mencionar¨¦ tres. La primera porque la supletoriedad cabe en ausencia de regulaci¨®n, pero no cuando hay una regulaci¨®n expresa que se ha querido hacer de forma diferente y m¨¢s r¨ªgida que la inicialmente prevista en la Constituci¨®n. La segunda porque una cosa es el procedimiento previsto en la Constituci¨®n para los primeros Estatutos -procedimiento que era garant¨ªa del "derecho de acceso a la autonom¨ªa de las nacionalidades y regiones"- y otra la modificaci¨®n del primer Estatuto ya aprobado y hoy vigente. Estatuto al que la Constituci¨®n entreg¨®, en buena medida, la determinaci¨®n de la manera de reformarlo. La tercera porque ni la Asamblea de Parlamentarios a que se refer¨ªa la Constituci¨®n, ni, sobre todo, la delegaci¨®n de la misma que se preve¨ªa que pod¨ªa debatir y aceptar cambios, tienen nada que ver con el Parlamento de Catalu?a, ni con una hipot¨¦tica delegaci¨®n de poderes en una representaci¨®n del Parlamento de Catalu?a, no prevista en el art¨ªculo 56 del Estatuto vigente. En esas condiciones, no es posible adivinar c¨®mo una delegaci¨®n de parlamentarios, tengan la condici¨®n que tengan y c¨®mo se nombren, puede torcer la voluntad expresada en dicho Parlamento y negociar el cambio de su propuesta vinculando la voluntad del mismo del que no han recibido un mandato representativo, ni pueden recibirlo en contra del art¨ªculo 56 del Estatuto. Una cosa es defender ante el Congreso la propuesta de reforma, en la forma en que se hace, por ejemplo, en las proposiciones de Ley de iniciativa auton¨®mica, y otra muy distinta es tener capacidad para negociar cambios en la propuesta de reforma de Estatuto alcanzando, de com¨²n acuerdo, una formulaci¨®n definitiva que vincule a las Cortes y al Parlamento de Catalu?a.

De ello se sigue que nada puede soslayar la dificultad que representa el art¨ªculo 56.1 del Estatuto vigente cuando exige la concurrencia de tres aprobaciones. Concurrencia que s¨®lo puede quedar satisfecha si se produce sobre el mismo e id¨¦ntico texto.

Como se ve, el Estatuto busc¨® en el consenso de las Cortes y el Parlamento una garant¨ªa, pero lo hizo de forma tan desafortunada que m¨¢s parece un "blindaje" que hoy se ha transformado en una especie de laberinto sin salida, por m¨¢s que se deba intentar buscar alguna para no paralizar el proceso iniciado.

No cabe, en efecto, que el texto enmendado por las Cortes Generales se someta directamente a refer¨¦ndum, pues no ser¨ªa el texto aprobado por el Parlamento catal¨¢n. Tampoco cabe que se devuelva por las Cortes Generales el texto de la propuesta una vez aprobado con enmiendas al Parlamento de Catalu?a, para una nueva aprobaci¨®n por ¨¦ste; y no cabe pues lo cierto es que el art¨ªculo 56.2 del Estatuto proh¨ªbe que la propuesta de reforma sea sometida nuevamente a debate hasta que haya transcurrido un a?o, "si no es aprobada por las Cortes Generales". Cabalmente eso es lo que ocurrir¨ªa si la propuesta proveniente del Parlamento de Catalu?a se enmienda por las Cortes; es decir, la enmienda equivale a la no aprobaci¨®n en su redacci¨®n originaria. Ello es muy claro si las modificaciones son de cierto porte, pero lo es igualmente aunque afectasen a pocos art¨ªculos.

Las Cortes no podr¨ªan, as¨ª, introducir enmiendas, sino aceptar o rechazar como un todo la propuesta. O para ser m¨¢s exactos, si las Cortes quieren que el Estatuto contin¨²e hasta su aprobaci¨®n no pueden ejercer su poder de enmienda, pues si lo ejercen entonces el proceso de aprobaci¨®n no puede culminar.

Esta absurda situaci¨®n provocada por un art¨ªculo muy poco flexible (el 56 del Estatuto de Catalu?a), aunque bien intencionado, exigir¨ªa o bien la previa modificaci¨®n de tal art¨ªculo o bien que la propuesta de reforma que hubiera llegado al Congreso hubiese sido previamente pactada por ambas partes -Cortes Generales y Parlamento de Catalu?a- a trav¨¦s de los ¨®rganos competentes para ello, si bien por cauces informales, de manera que fuese posible que el tr¨¢mite ante las Cortes significase la confirmaci¨®n de la propuesta formulada informalmente de com¨²n acuerdo. Exigir¨ªa, de no haberse hecho as¨ª, encontrar f¨®rmulas que eviten el laberinto en que podr¨ªa entrar la reforma estatutaria.

F¨®rmulas en la l¨ªnea de, por ejemplo, la previa reforma del art¨ªculo 56 del Estatuto de Catalu?a y s¨®lo de dicho art¨ªculo -previa porque ser¨ªa anterior a la reforma de fondo- y que consistir¨ªa en permitir justamente que una delegaci¨®n del Parlamento de Catalu?a pueda alcanzar acuerdos en el seno del procedimiento ante el Congreso de los Diputados sobre la formulaci¨®n definitiva del Estatuto; acuerdos que vinculen, naturalmente, al ¨®rgano legislativo proponente (lo mismo deber¨ªa preverse si la iniciativa fuera de las Cortes Generales). Con tal reforma -inspirada en parte en el art¨ªculo 151.2 de la CE, pero sin que sea preciso, ni conveniente, copiarlo en su integridad e inspirada tambi¨¦n en el esp¨ªritu que parece informar el citado art¨ªculo 56 del Estatuto- quedar¨ªa excluida la previsi¨®n actual de que las aprobaciones del Parlamento de Catalu?a y de las Cortes hayan de ser sobre el mismo e id¨¦ntico texto.

A nadie se le escapa la dificultad pol¨ªtica que tiene esa reforma previa por lo que implica de aparcar moment¨¢neamente la actual propuesta de reforma, hasta que se haya aprobado la previa del art¨ªculo 56 del Estatuto, pero peor ser¨ªa la soluci¨®n de continuar con el proceso con la estrategia del avestruz, admitiendo que se puedan producir enmiendas -como se van a producir- que implican el bloqueo del proceso, la imposibilidad de culminar la modificaci¨®n del Estatuto, as¨ª como la imposibilidad de reiniciar el mismo durante un a?o, porque no habr¨ªa sido aprobado por las Cortes Generales en su redacci¨®n originaria.

La reforma previa que se propone podr¨ªa ser rapid¨ªsima en lo que se refiere a los ¨®rganos legislativos, puesto que no deber¨ªa haber dificultad en ponerse de acuerdo en ella, ya sea para aprobarla en Catalu?a, ya sea para aprobarla en las Cortes Generales. S¨®lo unos pocos meses podr¨ªa demorar el proceso. En cambio la misma garantizar¨ªa una tramitaci¨®n m¨¢s clara, precisa y con una capacidad de llegar a acuerdos sobre la formulaci¨®n definitiva del Estatuto que en los momentos actuales no existe. La ¨²nica dificultad residir¨ªa en la convocatoria de un refer¨¦ndum adicional, y previo, sobre la modificaci¨®n del citado art¨ªculo.

?sa parece ser la soluci¨®n m¨¢s clara al problema suscitado, si bien no puede ignorarse, como alternativa a esa f¨®rmula, la posibilidad de que se entienda que un texto enmendado por las Cortes Generales equivalga a un rechazo al primer texto enviado por el Parlamento de Catalu?a, pero a la vez se entienda como una iniciativa de reforma distinta y nueva, si bien, ahora, de las Cortes Generales. Y en cuanto iniciativa nueva y distinta de las Cortes, el Parlamento de Catalu?a s¨ª podr¨ªa pronunciarse sobre ella, para admitirla o rechazarla, no para enmendarla. Para admitirla o rechazarla en su totalidad s¨ª podr¨ªa pronunciarse, pues estar¨ªa decidiendo sobre otra iniciativa distinta a la originaria y por tanto no tendr¨ªa el l¨ªmite temporal del a?o establecido en su Estatuto. Para enmendarla, en cambio, parece que habr¨ªa m¨¢s dificultad, pues podr¨ªa entenderse que una enmienda del Parlamento de Catalu?a al texto enviado por las Cortes es, a su vez, una nueva iniciativa de aquel que no puede producirse antes de que haya transcurrido un a?o desde la primeramente adoptada.

Sin entrar ahora en la forma del c¨®mputo de ese a?o (desde septiembre de 2005 o desde que se enmiende o rechace por las Cortes) lo que no acaba de solucionar esta segunda alternativa es la puesta en pie de un mecanismo que permita de forma normal dar una formulaci¨®n definitiva a un texto de com¨²n acuerdo, sin necesidad de devolverse interminablemente los textos de una y otra parte. Y nada es m¨¢s necesario que encontrar el modo para que los ¨®rganos legislativos no queden incomunicados en compartimentos estancos en trance de reformar el Estatuto; incomunicaci¨®n que en nada contribuye a facilitar el acuerdo en la formulaci¨®n del nuevo Estatuto en el marco de la Constituci¨®n.

La voluntad de consenso que presidi¨® la transici¨®n y la misma aprobaci¨®n del Estatuto de Catalu?a de 1979 exigir¨ªa establecer cauces adecuados, como los propuestos m¨¢s arriba -especialmente el primero-, que hagan viable una formulaci¨®n de la reforma del Estatuto de com¨²n acuerdo y en el marco de la Constituci¨®n.

Tom¨¢s de la Quadra-Salcedo es catedr¨¢tico de Derecho Administrativo en la Universidad Carlos III.