Espa?a, en guerra contra el hambre

Han sido diversos los analistas que han expresado un juicio cr¨ªtico acerca del, en su opini¨®n, limitado perfil que la pol¨ªtica internacional tuvo en el anterior Gobierno de Rodr¨ªguez Zapatero. Hay, sin embargo, un campo al que es dif¨ªcil extender ese juicio: la cooperaci¨®n para el desarrollo. Desde su constituci¨®n en la pasada legislatura, el Gobierno socialista ha tratado de hacer de la lucha contra la pobreza mundial una de sus se?as de identidad. El propio presidente personaliz¨® este empe?o en Naciones Unidas, a los pocos d¨ªas de su toma de posesi¨®n; y recientemente lo ha vuelto a hacer en una conferencia convocada para dar a conocer su pol¨ªtica internacional. Nunca antes ese compromiso hab¨ªa sido tan expl¨ªcito, ni hab¨ªa sido expresado a tan alto nivel: justo es reconocerlo. En correspondencia, el sistema de cooperaci¨®n vivi¨® en estos ¨²ltimos a?os un intenso proceso de cambio. No siempre los prop¨®sitos se ajustaron a una razonable estimaci¨®n de capacidades, ni en todos los casos se advirtieron los requerimientos t¨¦cnicos y de gesti¨®n que el proceso requer¨ªa. El comienzo de esta nueva legislatura puede ser un buen momento para reparar en ello.

Espa?a quiere hacer de todo y en casi todas partes. Es excesivo establecer a 50 pa¨ªses como prioritarios

Los diplom¨¢ticos tienen demasiado protagonismo en la direcci¨®n de la cooperaci¨®n espa?ola

Ha de empezar por reconocerse que es mucho lo avanzado. La manifestaci¨®n m¨¢s visible de ese proceso la proporciona el intenso crecimiento de la ayuda. En 2003, el a?o anterior al primer triunfo electoral de Rodr¨ªguez Zapatero, la cooperaci¨®n espa?ola cerraba el ejercicio con una Ayuda Oficial al Desarrollo (AOD) equivalente a algo menos de 2.000 millones de d¨®lares; en 2007 la AOD super¨® los 5.700 millones: es decir, en apenas cuatro a?os los recursos, medidos en d¨®lares, casi se triplicaron, convirtiendo a nuestro pa¨ªs en el s¨¦ptimo donante del mundo. El coeficiente de AOD sobre el PIB, que mide el esfuerzo de los donantes, sigui¨® similar trayectoria, pasando de un modesto 0,23% al 0,41% actual. Como consecuencia, el esfuerzo espa?ol no s¨®lo supera hoy holgadamente el promedio del resto de donantes de la OCDE, sino tambi¨¦n -por primera vez en la historia- el correspondiente a la media de la UE.

La expansi¨®n de recursos fue acompa?ada de otros cambios relevantes en la orientaci¨®n de la ayuda. Rompiendo con la tradici¨®n aut¨¢rquica que hab¨ªa caracterizado a la cooperaci¨®n espa?ola, el Gobierno decidi¨® implicarla m¨¢s activamente en la promoci¨®n de respuestas cooperativas a escala internacional. Se sum¨® as¨ª a la agenda de los Objetivos de Desarrollo del Milenio y se animaron propuestas de diverso alcance como la Alianza de Civilizaciones o la Alianza contra el Hambre. Al tiempo, se recompusieron los lazos de confianza entre los actores sociales del sistema de cooperaci¨®n, manteniendo en su seno un elevado nivel de consenso. Y, en fin, se trat¨® de acompa?ar el crecimiento de la ayuda con una reforma parcial de los procedimientos de gesti¨®n, procediendo a una m¨¢s exigente programaci¨®n de sus acciones.

Pese a este importante impulso reformador, sigue habiendo carencias. Una primera es la excesiva fragmentaci¨®n de la ayuda: un rasgo derivado de la presencia en su seno de m¨²ltiples actores que operan con notable autonom¨ªa. Adem¨¢s de la Administraci¨®n central, los Gobiernos aut¨®nomos y las corporaciones locales est¨¢n implicados en la pol¨ªtica de ayuda, aportando algo m¨¢s del 14% del total de los recursos. El surgimiento de este tipo de cooperaci¨®n ha permitido enraizar respuestas solidarias en instancias m¨¢s cercanas a la ciudadan¨ªa, pero a costa de dispersar la ayuda. No siempre estas instituciones han dispuesto, adem¨¢s, de los medios t¨¦cnicos y humanos para garantizar una cooperaci¨®n de calidad, por lo que buscaron en las ONG la v¨ªa preferente de canalizaci¨®n de sus recursos. Este hecho, unido al propio apoyo que la Administraci¨®n central brinda a las ONG, ha originado que Espa?a sea uno de los sistemas de cooperaci¨®n donde estos actores han alcanzado un mayor protagonismo. De nuevo, un factor que ayuda a explicar la fragmentaci¨®n del sistema. Un c¨¢lculo modesto atribuir¨ªa a las ONG la gesti¨®n de cerca de un tercio de la ayuda bilateral bruta. Si ello contribuye a dotar a la cooperaci¨®n espa?ola de una mayor sensibilidad y capilaridad social, tambi¨¦n refuerza los niveles de dispersi¨®n de sus intervenciones. Conviene se?alar que la fragmentaci¨®n de la ayuda no s¨®lo afecta a la eficacia y coherencia del sistema, sino tambi¨¦n presiona a los gobiernos receptores, que ven multiplicado el n¨²mero de sus interlocutores. As¨ª pues, elevar la calidad y capacidad de impacto de la cooperaci¨®n requiere mejorar la coordinaci¨®n de actores, tanto en Espa?a como en los pa¨ªses donde se opera.

En segundo lugar, caracteriza a la cooperaci¨®n espa?ola la falta de un perfil definido de prioridades. Se pretende hacer de todo y casi en todas partes. Mientras donantes m¨¢s experimentados limitan su ¨¢mbito preferente de actuaci¨®n a apenas una docena y media de pa¨ªses, Espa?a sit¨²a a medio centenar entre sus prioridades. Los esfuerzos de programaci¨®n, si bien meritorios, no han ayudado a corregir este rasgo, al haber definido las estrategias m¨¢s por v¨ªa de agregaci¨®n que de selecci¨®n. La mejora de la eficacia de la ayuda demandar¨ªa una pol¨ªtica m¨¢s selectiva, que defina de forma m¨¢s cuidadosa las ventajas propias y asiente sobre ellas la contribuci¨®n de Espa?a al sistema de cooperaci¨®n internacional. La din¨¢mica de expansi¨®n de recursos conspira, sin embargo, contra esta exigencia selectiva.

En tercer lugar, caracteriza al sistema p¨²blico espa?ol su tendencia a convertirse en canalizador de recursos, m¨¢s que en promotor de iniciativas de desarrollo. Es muy bajo el peso que tiene en su seno la ayuda program¨¢tica, que es el n¨²cleo m¨¢s articulado y previsible de la actividad de un donante. Lo que revela la limitada capacidad de la cooperaci¨®n espa?ola para afrontar intervenciones directas en los pa¨ªses beneficiarios; y, en cambio, confirma su recurrente b¨²squeda de f¨®rmulas alternativas de m¨¢s f¨¢cil desembolso (operaciones de deuda, financiaci¨®n a ONG o apoyo a instituciones internacionales).

En estos a?os, una de las v¨ªas m¨¢s socorridas para canalizar los nuevos fondos ha sido el apoyo al sistema multilateral. Se part¨ªa, bien es cierto, de un muy bajo nivel de presencia de Espa?a en este tipo de organizaciones, particularmente de Naciones Unidas, lo que obligaba a una acci¨®n correctora como la realizada. No obstante, no parece que se hayan sometido siempre las aportaciones a un an¨¢lisis detenido de conveniencia, en funci¨®n del mandato y eficacia de la instituci¨®n beneficiada, ni se han creado las capacidades necesarias para hacer un seguimiento exigente de los programas acordados.

En todo caso, el crecimiento de la ayuda espa?ola no puede descansar en el recurso indefinido a la financiaci¨®n multilateral. Es necesario asentar sobre bases propias la ampliaci¨®n de la ayuda, lo que obliga a invertir m¨¢s activamente en las capacidades del sistema. Una tarea que debe comenzar por la Agencia Espa?ola de Cooperaci¨®n Internacional para el Desarrollo (AECID). No s¨®lo requiere esta instituci¨®n mayor agilidad operativa, sino tambi¨¦n una cultura de trabajo orientado a resultados y una mayor dotaci¨®n de personal t¨¦cnico del que ahora dispone. La reserva casi exclusiva de los puestos directivos a personal diplom¨¢tico, sin consideraci¨®n de su previa experiencia en materia de cooperaci¨®n, constituye una traba en la requerida profesionalizaci¨®n de la AECID que parece haber sobrevivido al empe?o reformador.

Existe el compromiso, suscrito por todas las fuerzas parlamentarias, de alcanzar antes de 2012 el 0,7% del PIB en materia de ayuda al desarrollo. El presidente Rodr¨ªguez Zapatero lo reiter¨® en la presentaci¨®n reciente de su pol¨ªtica exterior. El tono del ciclo econ¨®mico no va a facilitar la tarea, pero ¨¦sta se convertir¨¢ en imposible si no se superan las limitadas capacidades de gesti¨®n de nuestra ayuda.

Hacer realidad lo comprometido exige, por tanto, transitar de la externalizaci¨®n de recursos a la inversi¨®n en las propias capacidades humanas, institucionales y t¨¦cnicas del sistema; de los gestos vistosos a la reforma paciente y silenciosa de la gesti¨®n. Si ese proceso impusiera un ritmo m¨¢s lento a la expansi¨®n de los recursos ser¨ªa una transacci¨®n aceptable, porque el objetivo no es crecer a toda costa (y a cualquier coste), sino generar un sistema de cooperaci¨®n s¨®lido y eficaz.

Jos¨¦ Antonio Alonso es director del Instituto Complutense de Estudios Internacionales (ICEI) y miembro de Committee for Development Policy de Naciones Unidas