La nueva frontera del Estado de bienestar
La ley de la dependencia, que empez¨® a aplicarse en oto?o de 2007, constituye un cambio radical en el modelo de protecci¨®n social. Pero todav¨ªa debe superar numerosos problemas institucionales, financieros y de gesti¨®n
La ley de la dependencia, aprobada a finales de 2006, representa un nuevo umbral hist¨®rico en el desarrollo de los derechos sociales y en la consolidaci¨®n del Estado de bienestar en Espa?a.
Hay que destacar el gran potencial social y pol¨ªtico que el nuevo sistema de protecci¨®n social supone para las personas que padecen distintas situaciones de dependencia. Es prematuro evaluar esta ley a s¨®lo dos a?os de su inicio (en realidad su aplicaci¨®n se inicia en el oto?o de 2007), pero parece obligado se?alar algunos de sus problemas de cara a su mejor desarrollo futuro.
En primer lugar, el sistema espa?ol se incardina en el Modelo Social Europeo con el que converge en sus objetivos de cobertura universal, apoyo al cuidador informal, calidad de la atenci¨®n y sostenibilidad. Con esta ley Espa?a forma parte del peque?o club de pa¨ªses de la UE con un derecho social garantizado en materia de dependencia.
El objetivo del sistema es proteger frente a riesgos que se consideraban privados hasta hace poco
En tiempos de crisis, esta ley es una gran oportunidad para generar justicia y empleo
El nuevo sistema protector en Espa?a tiene como objetivo proteger un riesgo considerado hasta hace poco como un asunto privado y casi exclusivo de las familias, pero que ven¨ªan, a¨²n vienen, desempe?ando sobre todo las mujeres. El modelo creado ampl¨ªa la malla protectora, sin menoscabo de la funci¨®n familiar de los cuidados informales. La ley proporciona cobertura en todas las edades y a un amplio campo de discapacidades que limitan la autonom¨ªa como, por ejemplo, la enfermedad mental. En conjunto, el sistema de dependencia supone un potencial ingente en cuanto a tres aspectos complementarios entre s¨ª: mejora de la calidad de vida, generaci¨®n de empleo y refuerzo de la cohesi¨®n social.
En segundo lugar, el nuevo sistema protector afronta problemas institucionales, financieros y de gesti¨®n que deben ser valorados en su justa medida. El esfuerzo de cobertura realizado en apenas un a?o y medio es un ¨¦xito incuestionable si tenemos en cuenta que, a fecha 1 de enero de 2009, el n¨²mero de personas con un dictamen de dependencia era de 595.754 y el de beneficiarias ascend¨ªa a 445.615 (de las que 369.408 sufren dependencia severa). El esfuerzo normativo, organizativo y financiero puesto en marcha por la Administraci¨®n General del Estado, las CC AA y los ayuntamientos es notable, si bien existen diferencias entre autonom¨ªas en el ritmo de aplicaci¨®n, dif¨ªcilmente justificable.
Entre los problemas actuales de su aplicaci¨®n caben destacar tres: a) Un cierto d¨¦ficit institucional, en parte consecuencia de un sistema competencial complejo en esta materia que exige la m¨¢xima lealtad institucional de todas las comunidades aut¨®nomas en el seno de un Estado cuasi-federal asim¨¦trico; b) una alteraci¨®n parcial de las previsiones financieras y de beneficiarios del Libro Blanco de 2005 respecto a la ley debido a la extensi¨®n por ley de la poblaci¨®n objeto de cobertura y a problemas subsanables en la aplicaci¨®n del baremo de valoraci¨®n; y c) finalmente, una desviaci¨®n aparente, entre las previsiones de la ley y la realidad en cuanto al tipo de prestaciones. La ley establece la prioridad de los servicios y, sin embargo, en la puesta en pr¨¢ctica parece que la opci¨®n predominante son las prestaciones econ¨®micas, lo que en parte se explica por las preferencias leg¨ªtimas de los afectados y familiares, por problemas de una oferta a¨²n insuficiente de servicios, a pesar de su fuerte crecimiento en los ¨²ltimos a?os y, seguramente, por problemas de depuraci¨®n de la informaci¨®n.
Estos problemas, resultado en parte de un sistema complejo y en despegue, son superables a medio plazo, si se refuerza su dimensi¨®n institucional, financiera y prestacional con el concurso activo del Consejo Territorial, instituci¨®n clave para el buen gobierno del sistema.
En el plano "institucional" es necesario reforzar el papel de la Administraci¨®n General del Estado en cuanto a coordinaci¨®n, particularmente la centralizaci¨®n y coordinaci¨®n de la informaci¨®n para garantizar transparencia, el apoyo t¨¦cnico al Consejo Territorial y el desarrollo de la alta inspecci¨®n del Estado. Deber¨ªa valorarse en qu¨¦ medida la Seguridad Social, con competencias en la materia, debe implicarse m¨¢s en un sistema que hist¨®ricamente naci¨® en su seno. Generar confianza institucional en el seno del Consejo Territorial del Estado, es crucial para el ¨¦xito del nuevo sistema en todas y cada una de las comunidades aut¨®nomas. La "voz" de los Consejos Consultivos, organizaciones sociales y de personas afectadas debe hacerse audible. Reforzar el papel institucional de los ayuntamientos es crucial en cuanto "puerta de entrada" en el sistema y responsables de los servicios sociales b¨¢sicos; su proximidad hace posible una ciudadan¨ªa social cercana. Todo ello sin dejar de mencionar la necesaria coordinaci¨®n del sistema sanitario y los servicios sociales. Finalmente, la acci¨®n correctora de la Administraci¨®n General del Estado y del conjunto del Estado a trav¨¦s del Consejo Territorial, de las desigualdades territoriales, de clase y de g¨¦nero, debe ser un eje central en la nueva pol¨ªtica social.
En el plano "financiero" la transparencia de informaci¨®n es una exigencia con el fin de conocer el esfuerzo com¨²n y de cada comunidad aut¨®noma. Igualmente es necesario cada a?o estimar el coste real del sistema en base a los beneficiarios potenciales y la diversidad de prestaciones econ¨®micas y de servicios. Reforzar el nivel m¨ªnimo de financiaci¨®n debe ser un objetivo central en la agenda pol¨ªtica y la situaci¨®n actual de crisis debe verse como una gran oportunidad para impulsar un gasto p¨²blico que genera protecci¨®n, justicia y empleo. Sumar en los pr¨®ximos a?os un 1% del PIB al gasto actual (en torno al 0,5) es un objetivo factible para nuestro nivel de desarrollo y sus efectos en la calidad de vida y el empleo compensan ampliamente el esfuerzo adicional.
En cuanto al "nivel acordado" de financiaci¨®n entre la Administraci¨®n General del Estado y las comunidades aut¨®nomas caben cambios en la forma actual (convertir los convenios anuales en plurianuales evita muchos costes pol¨ªticos) pero, sobre todo, en el fondo transformando este nivel en un sistema de inversi¨®n que ampl¨ªe la escasa oferta de servicios sociales. Un mayor compromiso financiero y de coordinaci¨®n efectiva de la Administraci¨®n General del Estado deben ser garant¨ªas necesarias para hacer sostenible un sistema de calidad y para reforzar su legitimidad ante los ciudadanos en general y las personas afectadas en particular.
En lo referente al sistema de prestaciones y su gesti¨®n existe un extenso campo de actuaciones previstas por la ley. As¨ª, los ¨®rganos de valoraci¨®n deben reforzarse para garantizar su eficacia e igualdad en la aplicaci¨®n; no hay mucho que inventar con la experiencia acumulada de la Seguridad Social. La gesti¨®n mixta de los servicios debe garantizar la calidad evitando el empleo precario; los servicios de calidad requieren empleos de calidad. La creaci¨®n de empleo en este campo es una excepci¨®n positiva a la crisis actual del mercado de trabajo. El sistema sanitario debe implicarse a fondo. Resulta llamativo que las prestaciones sociosanitarias, previstas en la Ley de Cohesi¨®n y Calidad del Sistema Sanitario, apenas se est¨¦n aplicando teniendo en cuenta la estrecha relaci¨®n entre dependencia y enfermedades cr¨®nicas y morbilidad.
En suma, el desarrollo de la ley de la dependencia exige esfuerzos ampliados para que efectivamente sea una ley de Estado que contribuya al desarrollo de un nuevo derecho social que mejora la vida de las personas en situaci¨®n de dependencia. Ello implica garantizar el acceso universal al nuevo sistema as¨ª como la suficiencia y calidad de servicios y prestaciones; en este objetivo es preciso reforzar la acci¨®n de la Administraci¨®n General del Estado en coordinaci¨®n, apoyo t¨¦cnico y financiero a las comunidades aut¨®nomas, alta inspecci¨®n y pol¨ªticas correctoras de las desigualdades territoriales, de clase y de g¨¦nero existentes en este ¨¢mbito. La prevenci¨®n de la discapacidad es una inversi¨®n social de futuro que requiere investigaci¨®n y desarrollo. Por ¨²ltimo, no es ret¨®rico afirmar que el ¨¦xito del sistema de autonom¨ªa y dependencia supone al mismo tiempo contribuir a ampliar nuestros derechos sociales y el conjunto del Estado de bienestar.
Gregorio Rodr¨ªguez Cabrero es catedr¨¢tico de Sociolog¨ªa en la Universidad de Alcal¨¢.
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