La tarea inconclusa del FMI
Los controles de capitales pueden ayudar a los Estados a mitigar la inestabilidad financiera global
El Fondo Monetario Internacional (FMI) muestra se?ales prometedoras de estar cambiando a tono con los tiempos. Adem¨¢s de reconocer que el cambio clim¨¢tico plantea riesgos significativos para la estabilidad financiera, ha respondido a la pandemia con una importante asignaci¨®n de derechos especiales de giro (el activo de reserva del Fondo) y ha criticado la inadecuaci¨®n del marco del G-20 para la gesti¨®n de crisis de deuda. ...
El Fondo Monetario Internacional (FMI) muestra se?ales prometedoras de estar cambiando a tono con los tiempos. Adem¨¢s de reconocer que el cambio clim¨¢tico plantea riesgos significativos para la estabilidad financiera, ha respondido a la pandemia con una importante asignaci¨®n de derechos especiales de giro (el activo de reserva del Fondo) y ha criticado la inadecuaci¨®n del marco del G-20 para la gesti¨®n de crisis de deuda. Adem¨¢s, en un acuerdo reciente con Argentina, el Fondo se aleja de la clase de programas de austeridad que siempre han manchado su reputaci¨®n, por no hablar del da?o econ¨®mico que han causado en todo el mundo.
Este mes el FMI tendr¨¢ otra oportunidad de dar un paso importante en la direcci¨®n correcta, en la revisi¨®n de su postura respecto de la regulaci¨®n de flujos de capitales. La justificaci¨®n original para dicha regulaci¨®n, incorporada al Convenio Constitutivo del FMI, era que los flujos transfronterizos de capitales pueden provocar trastornos en los mercados financieros internacionales, cuya estabilidad es la raz¨®n de ser del FMI.
Pero ir¨®nicamente, en los d¨ªas m¨¢s oscuros del Fondo durante los a?os ochenta y noventa, sus programas de rescate estaban supeditados a que los receptores desregularan los flujos financieros; y a finales de los noventa incluso trat¨® de modificar el Convenio Constitutivo para prohibir esa clase de regulaciones. Sin embargo, el intento pas¨® a un segundo plano tras la crisis financiera asi¨¢tica de 1997-1998, que fue en gran medida resultado de la desregulaci¨®n de los mercados de capitales. Despu¨¦s de esos a?os tumultuosos, muchos pa¨ªses de ingresos medios opusieron resistencia al impulso liberalizador del FMI y tomaron medidas protectoras propias contra la volatilidad de los flujos de capitales, acumulando reservas de divisa extranjera e implementando medidas para la cuenta de capital.
En muchos pa¨ªses, los flujos de capitales son importantes para sostener la inversi¨®n y el crecimiento. Pero hay investigaciones del FMI que muestran que los flujos internacionales de capitales a los pa¨ªses de mercados emergentes y en desarrollo tienden a ser muy inestables: experimentan un gran aumento cuando los tipos de inter¨¦s est¨¢n bajos en Estados Unidos y luego una ¡°detenci¨®n s¨²bita¡± cuando se endurecen las condiciones monetarias. El periodo de aumento genera apreciaci¨®n en los tipos de cambio y alienta un exceso de endeudamiento por parte de empresas y hogares locales, mientras que la detenci¨®n s¨²bita descarrila el crecimiento, debilita el tipo de cambio y lleva la deuda a niveles insostenibles. La crisis resultante genera grandes costes para la econom¨ªa y la poblaci¨®n de los pa¨ªses afectados.
Los ¨²ltimos avances en la teor¨ªa econ¨®mica demuestran que los controles de capitales pueden hacer que los mercados sean m¨¢s eficientes (no menos). En 2011, Ant¨®n Korinek public¨® un art¨ªculo en IMF Economic Review donde muestra que los flujos de capitales generan externalidades negativas, porque los inversores y deudores individuales solo prestan atenci¨®n a sus carteras, no al efecto que puedan tener sus decisiones sobre la estabilidad financiera. As¨ª como la ausencia de controles a la contaminaci¨®n da como resultado una contaminaci¨®n excesiva, la ausencia de controles a la cuenta de capital puede llevar a un ingreso excesivo de capitales.
Al a?o siguiente, el FMI public¨® un nuevo ¡°enfoque institucional¡± en el que reconoci¨® que la desregulaci¨®n de flujos de capitales no es ¨®ptima para la mayor¨ªa de los pa¨ªses de mercados emergentes y en desarrollo, y que los controles de capitales pueden ser eficaces en algunas circunstancias. Y para reducir el estigma, los rebautiz¨® como ¡°medidas de gesti¨®n de los flujos de capitales¡±.
Pero los efectos de este cambio fueron limitados, por la resistencia de grandes accionistas del FMI, grupos de presi¨®n financieros y economistas intransigentes dentro y fuera de la instituci¨®n, partidarios de mantener mercados financieros desregulados y usar inmensos paquetes de rescate cuando las cosas salen mal. Al final, el FMI adopt¨® la pol¨ªtica de recomendar medidas de gesti¨®n de flujos s¨®lo como ¨²ltimo recurso, despu¨¦s de que el Gobierno en cuesti¨®n hubiera agotado las dem¨¢s posibilidades; pero se trat¨® de una postura decididamente ideol¨®gica sin fundamentaci¨®n en la teor¨ªa econ¨®mica predominante. Economistas acad¨¦micos e incluso investigaciones del FMI han demostrado que los controles de capitales son m¨¢s eficaces cuando se emplean junto con otras pol¨ªticas, no de forma aislada.
Adem¨¢s, una investigaci¨®n a¨²n no publicada de Kevin P. Gallagher, Luma Ramos y Lara Merling sugiere que el nuevo enfoque institucional del FMI no modific¨® sus acciones tanto como era de esperar. En el decenio que sigui¨® a la adopci¨®n de la nueva pol¨ªtica, el Fondo no prest¨® mucha m¨¢s atenci¨®n a la volatilidad de los flujos de capitales; y cuando formul¨® recomendaciones en materia de regulaci¨®n de la cuenta de capital, estas fueron diferentes seg¨²n el pa¨ªs.
Incluso en los primeros d¨ªas de la crisis de la covid-19, cuando los pa¨ªses emergentes y en desarrollo experimentaron fugas masivas de capitales (con el efecto previsible de una ca¨ªda del tipo de cambio y crisis de deuda en muchos pa¨ªses), el FMI se mantuvo renuente a aconsejar la regulaci¨®n de los flujos de capitales. Pero esto empez¨® a cambiar en diciembre del a?o pasado, cuando el FMI admiti¨® que deber¨ªa haber recomendado medidas de gesti¨®n de flujos en su fallido programa para Argentina, cuya renegociaci¨®n acaba de concluir y entrar¨¢ en vigor en cuanto la apruebe la junta directiva del Fondo.
Subsiste, sin embargo, otro problema: incluso aunque el FMI haya cambiado lentamente su postura en relaci¨®n con los controles de capitales, los tratados de comercio e inversi¨®n suelen limitar la capacidad de los pa¨ªses para regular los flujos de capitales. Seg¨²n un estudio reciente de m¨¢s de 200 casos, la mayor¨ªa de los acuerdos de comercio e inversi¨®n entre econom¨ªas avanzadas y pa¨ªses de mercados emergentes y en desarrollo no s¨®lo proh¨ªben los controles de capitales, sino que tambi¨¦n permiten a las empresas financieras privadas cuestionar decisiones de los gobiernos en forma directa ante organismos de resoluci¨®n de disputas, que tienden a favorecer a las empresas. Peor a¨²n, la inclusi¨®n de cl¨¢usulas contra la regulaci¨®n de flujos de capitales en esos tratados se est¨¢ volviendo norma, y los pleitos contra gobiernos van en aumento.
En la revisi¨®n de este mes, la junta directiva del FMI debe impulsar cuatro reformas en la pol¨ªtica del Fondo en relaci¨®n con las cuentas de capital. En primer lugar, el FMI debe recomendar claramente a los Estados miembros la implementaci¨®n de regulaciones permanentes que permitan una aplicaci¨®n r¨¢pida de medidas de gesti¨®n de flujos en momentos de ingreso acelerado y detenci¨®n s¨²bita. En segundo lugar, debe aconsejar que las medidas de gesti¨®n de flujos sean parte de una estrategia integral y no un ¨²ltimo recurso. En tercer lugar, tiene que promover reformas en los tratados de comercio e inversi¨®n para que los pa¨ªses de mercados emergentes y en desarrollo tengan m¨¢s margen de acci¨®n en la aplicaci¨®n de medidas de gesti¨®n de flujos. Y en cuarto lugar, debe destinar tiempo a capacitar a su personal para la implementaci¨®n de estas pol¨ªticas en forma coherente e imparcial.
Dada la posibilidad de que las subidas de tipos de inter¨¦s y la guerra de Rusia en Ucrania provoquen fugas de capitales a gran escala y una crisis global de deuda, es crucial que el FMI acepte los controles de capitales y reconozca que pueden ayudar a los Estados miembros a mitigar la inestabilidad financiera. Bien puede ser que la econom¨ªa mundial dependa de eso.
Joseph E. Stiglitz es premio Nobel en Econom¨ªa, profesor de la Universidad de Columbia e integrante de la Comisi¨®n Independiente para la Reforma de la Fiscalidad Corporativa Internacional. Kevin P. Gallagher es profesor y director del Centro de Pol¨ªticas de Desarrollo Global en la Universidad de Boston.
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