?Qui¨¦n va a pagar las autopistas?

El debate sobre qui¨¦n debe pagar los servicios p¨²blicos est¨¢ desde hace tiempo en la opini¨®n p¨²blica y es especialmente sensible cuando se refiere a sectores como la sanidad, donde se imponen copagos disuasorios/recaudatorios a los usuarios. Salvando las distancias, el debate es tambi¨¦n necesario en un ¨¢mbito como el de las infraestructuras. La construcci¨®n y mantenimiento de red viaria, o el rescate, tras la quiebra, de las autopistas radiales de Madrid, la de Cartagena-Vera, la circunvalaci¨®n de Alicante o el llamado Eje Aeropuerto ha precipitado una reflexi¨®n urgente: qu¨¦ hacer ante el fiasco en las autopistas de peaje, que ha dejado un agujero de 3.800 millones de euros; de d¨®nde aflorar los recursos necesarios para adecentar las actuales carreteras, que se estima requieren una inversi¨®n anual de 1.600 millones en la red estatal y 2.500 en la auton¨®mica.

Ciertamente, la ruina de algunas de las m¨¢s recientes autopistas es tributaria de los tiempos de exuberancia irracional, en que exist¨ªa la tendencia a presentar ofertas agresivas, con planificaciones econ¨®micas poco ponderadas y estructuras financieras que apuraban al l¨ªmite los m¨¢rgenes de riesgo. Las causas del desequilibrio financiero de estas concesiones van desde los sobrecostes en la expropiaci¨®n de terrenos hasta una deficiente planificaci¨®n, pues la media de veh¨ªculos que circulan est¨¢ muy por debajo de las previsiones. Sin embargo, el reto que se nos plantea va m¨¢s all¨¢ de evitar reproducir tanto exceso y de subvenir el rescate de las autopistas quebradas. Ante todo, hemos de ver c¨®mo se planifican las nuevas infraestructuras y se mantienen las actualmente existentes. El actual stock de capital p¨²blico y privado se halla saturado, pues disponemos de m¨¢s autopistas que Francia o Alemania, pero est¨¢n menos frecuentadas.

En este contexto ha surgido la necesidad de decidir si se implanta el pago por uso en todas las v¨ªas de alta capacidad, habida cuenta de las estrecheces que atraviesan las arcas p¨²blicas. La impopularidad de esta ¨²ltima medida debe llevarnos sin demagogia a un debate nuclear: hasta d¨®nde llega la capacidad de los recursos p¨²blicos y d¨®nde deben aplicarse preferentemente los recursos aportados por los usuarios. Se trata, pues, de ver c¨®mo se hace sostenible la red viaria de alta capacidad e introducir, de paso, la cultura del ¡°nada es gratis¡±. Y en esa tesitura, puestos a hablar de copago, lo m¨¢s razonable es utilizarlo en aquellos casos en los que tanto el coste de uso como el usuario son f¨¢cilmente identificables, esto es, el transporte de viajeros y mercanc¨ªas, antes que en la sanidad, debido a su enorme componente social y su car¨¢cter universal.

Ahora bien, hay que tener presente que ya entre finales de los a?os sesenta y comienzos de los ochenta del siglo pasado, la forma casi exclusiva de financiar las infraestructuras viarias fue la utilizaci¨®n de fondos privados, recuperados mediante un peaje directo por parte del usuario (pago por uso). Durante aquellos a?os se construy¨® la mayor parte de la red estatal de autopistas. Y, si bien disponer de autopistas ha permitido aumentar la competitividad de algunos territorios e impulsar su crecimiento econ¨®mico, hay que convenir que la utilizaci¨®n del peaje como herramienta exclusiva de financiaci¨®n ha dado lugar a una red viaria poco eficiente, tanto para el tr¨¢fico como para los usuarios. En algunos territorios como Catalu?a o la Comunidad Valenciana, adem¨¢s, se han creado agravios comparativos por la diferente proporci¨®n entre v¨ªas de pago y v¨ªas gratuitas. Este agravio es consecuencia del esfuerzo hist¨®rico anticipador que se hizo en ellas, mediante pioneras autopistas de peaje, cuando el Estado del bienestar era un espejismo y no se hab¨ªa acometido todav¨ªa la construcci¨®n masiva de autov¨ªas gratuitas, que se llev¨® a cabo m¨¢s tarde precisamente all¨¢ donde no hab¨ªa autopistas de pago.

La implantaci¨®n de peajes en los 15.000 kil¨®metros de autopistas podr¨ªa generar una recaudaci¨®n de hasta 14.000 millones de euros

Quiz¨¢s por ello, los modelos llamados de pago por disponibilidad, que se vinculan a determinados est¨¢ndares objetivos de calidad y mantenimiento de la v¨ªa, son hoy los m¨¢s utilizados debido fundamentalmente a la dificultad que presentan los arriesgados sistemas de pago por demanda (los peajes en la sombra, a cargo de la Administraci¨®n). Y tambi¨¦n al hecho de que, en muchos casos, el peaje en la sombra queda incluido junto con su deuda y d¨¦ficit dentro de la contabilidad p¨²blica. Sin embargo, hay que tener en cuenta que la calidad crediticia de nuestras administraciones se ha deteriorado significativamente, lo que hace muy dif¨ªcil la continuidad de este modelo.

En este contexto, la Comisi¨®n Europea ha ido definiendo una pol¨ªtica de tarificaci¨®n por el uso de infraestructuras. El signo de los nuevos tiempos pasa por financiar con cargo al usuario la construcci¨®n y mantenimiento de las infraestructuras, trasvasar tr¨¢ficos hacia otros modos y reducir los costes externos del transporte. Uno de los instrumentos de esta pol¨ªtica es la llamada eurovi?eta, que establece las bases para que los Estados miembros de la UE puedan aplicar un peaje a camiones en los ejes viarios transeuropeos. La trasposici¨®n de la eurovi?eta resulta b¨¢sica para que no mueran de inanici¨®n las carreteras, que en nuestro caso acumulan un retraso en la conservaci¨®n de 5.000 millones de euros.

As¨ª pues, nos encontramos ante dos opciones antag¨®nicas. A corto plazo, cierto es que la supresi¨®n total de los peajes, adem¨¢s de evitar a los usuarios pagar por el uso de las autopistas, les permitir¨ªa escoger el itinerario sin el condicionante del pago, lo que permitir¨ªa optimizar la capacidad de la red viaria, mejorar los tiempos de recorrido y reducir la siniestralidad. Sin embargo, a largo plazo, algunos de estos efectos positivos podr¨ªan verse reducidos, porque la ausencia del peaje provocar¨ªa un incremento muy destacado de los desplazamientos en veh¨ªculo privado y un descenso del n¨²mero de usuarios del transporte p¨²blico. Consiguientemente, esto dar¨ªa lugar a un incremento de los costes de funcionamiento de los veh¨ªculos y de las emisiones contaminantes; globalmente, adem¨¢s, no se podr¨ªa hablar de beneficios sociales positivos. Por otro lado, exigir¨ªa un gran esfuerzo presupuestario por parte de las administraciones, que deber¨ªan hacerse cargo de los costes derivados de la construcci¨®n y mantenimiento de las actuales v¨ªas de peaje.

La opci¨®n totalmente contraria, esto es, implantar peaje en las v¨ªas de alta capacidad, permitir¨ªa dise?ar un sistema mucho m¨¢s equilibrado que el actual, garantizando la m¨¢xima eficiencia funcional, a condici¨®n de que la red viaria fuera la adecuada y de que las regiones y pa¨ªses vecinos aplicaran la misma pol¨ªtica de peajes. El pago de un peaje (blando en la mayor¨ªa de casos) generar¨ªa adem¨¢s beneficios para el conjunto de la sociedad (por la redistribuci¨®n del tr¨¢fico, la reducci¨®n de la contaminaci¨®n y los accidentes, el traspaso de usuarios al transporte p¨²blico, etc¨¦tera) y tambi¨¦n para sectores vitales en nuestra econom¨ªa como el del transporte de mercanc¨ªas por carretera, que podr¨ªa reducir sus costes globales. Se estima que la implantaci¨®n de peajes en los 15.000 kil¨®metros de la red de alta capacidad podr¨ªa generar una recaudaci¨®n de hasta 14.000 millones de euros.

Tambi¨¦n es verdad que hay otras opciones: algunos sectores defienden como m¨¢s l¨®gico que el pago contin¨²e vinculado a la disponibilidad/calidad de la carretera y a su debido mantenimiento a largo plazo, en lugar de centrarlo solo en la demanda/uso. Este esquema relaciona al encargado del dise?o y construcci¨®n de la obra con el comportamiento de la infraestructura a largo plazo y de manera directa, pero choca con las dificultades financieras. La consultora Deloitte ha llegado a plantear la creaci¨®n de un fondo p¨²blico financiero de infraestructuras y que se apliquen las transferencias de capital como mecanismo de cofinanciaci¨®n. Actualmente ya existe un fondo similar, pero se reduce a las obras p¨²blicas que se ejecutan en el extranjero. Esto permitir¨ªa a los empresarios planificar sus inversiones y, aunque ello implica menos capital privado, generar¨ªa m¨¢s ofertas a largo plazo. El debate est¨¢ servido y es inaplazable.

Joan Ridao es profesor de Derecho Constitucional y Ciencia Pol¨ªtica UB y UOC.