?Federalismo sin federalistas?

La interminable crisis de la deuda y el auge independentista en Catalu?a han provocado un redescubrimiento de las virtudes del federalismo. Desde Tocqueville a la moderna teor¨ªa econ¨®mica, el federalismo se celebra como la mejor f¨®rmula para garantizar gobiernos y mercados eficientes. Ciudadanos y empresas pueden limitar la tendencia de los gobiernos a crecer innecesariamente y despilfarrar en la compra de lealtades simplemente ¡°votando con los pies¡±. Bien dise?ado, el federalismo no es s¨®lo un pacto de lealtad entre partes que ceden soberan¨ªa. Es sobre todo un mecanismo de coordinaci¨®n de esfuerzos frente a problemas comunes (normalmente exteriores, como las guerras), que genera econom¨ªas de escala a la vez que permite gestionar de forma descentralizada las necesidades espec¨ªficas de los distintos territorios. Precisamente por esta ¨²ltima caracter¨ªstica, algunos especialistas argumentan que el federalismo es tambi¨¦n la mejor manera de gestionar la estabilidad institucional en contextos multinacionales. Frente a esta ilusi¨®n federal, el an¨¢lisis comparado muestra una realidad m¨¢s compleja, donde, como casi siempre, el problema est¨¢ en los detalles. Por eso es necesario preguntarse cu¨¢les son las condiciones para que el federalismo sea una alternativa viable en origen y sostenible en el tiempo.

El federalismo surge como un contrato voluntario entre iguales, como un sacrificio de soberan¨ªa en pro de un bien pol¨ªtico superior. En el caso de Estados Unidos, ese bien fue la defensa frente al expolio fiscal y militar. Una vez formada, la federaci¨®n tarda muchas d¨¦cadas en consolidarse, y lo hace en un contexto de tensi¨®n permanente entre sus miembros, con una guerra civil de por medio. Cuando llega la crisis del 29 y durante el per¨ªodo de entreguerras, la uni¨®n pol¨ªtica no se cuestiona y la federaci¨®n ajusta su dise?o a la nueva realidad econ¨®mica. Se avanza en la integraci¨®n fiscal con la creaci¨®n de la Seguridad Social y la expansi¨®n del sector p¨²blico aun respetando la autonom¨ªa de los Estados (para dise?ar sus propios sistemas de seguro de desempleo, por ejemplo). Vista en perspectiva, la historia de las federaciones nos deja una lecci¨®n muy relevante: la lealtad federal, el compromiso con el colectivo m¨¢s all¨¢ de la soberan¨ªa particular de cada Estado, ha de alimentarse a trav¨¦s de la construcci¨®n de un dise?o justo en lo pol¨ªtico y en lo econ¨®mico.

Hay que preguntarse cu¨¢les son las condiciones para que sea una alternativa viable

En lo pol¨ªtico, un dise?o justo implica no solo la protecci¨®n de la autonom¨ªa pol¨ªtica de los Estados, sino su participaci¨®n real a trav¨¦s del sistema de representaci¨®n en la formaci¨®n de la voluntad pol¨ªtica del conjunto de la federaci¨®n. As¨ª se evita la tiran¨ªa de la mayor¨ªa. Al mismo tiempo, la influencia de los territorios ha de equilibrarse con la de los ciudadanos, de forma que ning¨²n territorio pueda bloquear la agenda pol¨ªtica sine die o vender su veto demasiado caro. As¨ª se evita la tiran¨ªa de la minor¨ªa.

En lo econ¨®mico, un dise?o justo implica que la distribuci¨®n de los costes y los beneficios dentro de la uni¨®n es equilibrada a largo plazo. La idea es que el gobierno federal opera como un mecanismo de seguro que redistribuye los recursos a aquellas partes del territorio que m¨¢s lo necesitan en cada momento. Si todos los Estados necesitan ayuda como consecuencia de una crisis generalizada, como ocurri¨® en la Gran Depresi¨®n, el gobierno federal acumula poder e interviene para ayudar a los Estados miembros. Si los problemas est¨¢n m¨¢s concentrados territorialmente, se produce una redistribuci¨®n desde las zonas m¨¢s productivas a las m¨¢s necesitadas en ese momento. Cuando la General Motors dominaba el mercado de coches, Michigan necesitaba poca ayuda del gobierno federal. Hoy, una parte de las posibilidades de reelecci¨®n de Obama dependen de su gesti¨®n para ayudar al sector, y por tanto a Michigan, a remontar la crisis. La estabilidad institucional se basa en que todos los miembros asuman que en cualquier momento pueden ser ellos los que necesitan la ayuda del resto. De lo contrario, si una parte de la federaci¨®n siempre paga y la otra siempre recibe, la lealtad federal se deteriora y el conflicto est¨¢ servido. El conflicto ser¨¢ tanto m¨¢s intenso cuanto mayor sea la desigualdad entre los territorios y cuanto m¨¢s heterog¨¦neas sean las identidades nacionales dentro de la uni¨®n.

A d¨ªa de hoy ni Espa?a ni la Uni¨®n Europea son federaciones en lo pol¨ªtico. Adem¨¢s, presentan un alto grado de desigualdad entre sus territorios, y son muy heterog¨¦neas en t¨¦rminos de identidades nacionales. En este contexto, la posibilidad de reformar el dise?o de ambas para federalizarlas de verdad est¨¢ limitada tanto por factores econ¨®micos como por las consecuencias pol¨ªticas de estrategias pasadas. Ese es el principal desaf¨ªo al que se enfrentan los que ven en el federalismo la soluci¨®n a los problemas de Espa?a y Europa.

En el caso de Espa?a y Catalu?a, tarde piace. Al escuchar a algunos dirigentes socialistas, uno se acuerda de Santa B¨¢rbara. Si los partidos nacionales hubiesen aceptado en su momento una redefinici¨®n propiamente federal, es decir, un sistema que institucionaliza la capacidad de los territorios para influir la legislaci¨®n y las pol¨ªticas del gobierno central, y un reparto m¨¢s justo de los recursos en la organizaci¨®n fiscal del Estado, la situaci¨®n ser¨ªa bastante diferente. En lugar de esta v¨ªa, la opci¨®n preferida siempre ha sido la de proteger el statu quo. La sentencia sobre el Estatut se celebr¨® como un triunfo del Estado frente al tripartito catal¨¢n y la voluntad expresa del 90% del Parlament fue aquilatada por un Tribunal Constitucional jaleado como la reserva ¨²ltima del sentido com¨²n. Esta decisi¨®n y las actitudes asociadas marcaron un cambio de tendencia en los niveles de apoyo al independentismo en Catalu?a. Sobre esta base, la crisis pone el resto. A la constataci¨®n de que es imposible reformar el statu quo desde dentro, se suma la percepci¨®n de que la austeridad impuesta desde Madrid y Bruselas se basa en un sistema que redistribuye en exceso al resto del Estado. Como resultado, la idea de que es necesario soltar lastre ha calado hondo en amplios sectores de la poblaci¨®n que hasta hace poco no eran independentistas. ?Cabe esperar que estos sectores, movilizados ahora en favor de la independencia, se conformen con una propuesta de federalizaci¨®n del Estado de las Autonom¨ªas? Parece muy dudoso, incluso en el ut¨®pico caso de que dicha propuesta fuese contemplada por el gobierno de Rajoy.

En Espa?a nadie quiere arriesgarse por el bien de un mejor dise?o de la uni¨®n

Por su parte, la Uni¨®n Europea sigue atrapada en un conflicto entre aquellos que entienden la integraci¨®n como austeridad para controlar la inflaci¨®n y aquellos que demandan una mayor redistribuci¨®n de recursos para favorecer el crecimiento y el empleo. Los primeros olvidan su pasado (no hace tanto que Alemania ignor¨® el Pacto de Estabilidad) y abrazan ahora la ret¨®rica de la eficiencia para negarse, desde su capacidad de veto, a socializar los riesgos propios de una uni¨®n monetaria econ¨®micamente tan heterog¨¦nea como la UE. Los segundos trampean, ahogados en una espiral en la que carecen de autonom¨ªa (monetaria o fiscal) al tiempo que se les niegan recursos para atender a una ciudadan¨ªa cada vez m¨¢s cansada. Parad¨®jicamente, una salida federal a la crisis solo parece viable si la estrategia de la austeridad acaba rompiendo el euro y genera un efecto bumer¨¢n en todas las econom¨ªas europeas. Por el contrario, en la medida en que las consecuencias de la crisis y la capacidad fiscal de los Estados miembros sigan siendo desiguales, seguiremos viendo dosis m¨ªnimas de ox¨ªgeno para garantizar la supervivencia del euro. No habr¨¢ recapitalizaci¨®n de la deuda ni integraci¨®n fiscal. Al tiempo, los gobiernos como el espa?ol ir¨¢n tirando con parches presupuestarios de f¨¢cil ejecuci¨®n, evitando reformas institucionales de calado, y con la vista puesta en la pr¨®xima cita electoral (de ah¨ª, por ejemplo, el retraso en la petici¨®n de rescate). Ambas estrategias se retroalimentan, socavando la posibilidad de que surja nada parecido a la confianza federal.

Como en Espa?a, donde la uni¨®n fiscal se ha reformado siempre a base de luchas y parches a corto plazo, nadie quiere arriesgarse por el bien de un mejor dise?o de la uni¨®n. En ausencia de amenazas externas compartidas, las reglas de la democracia imponen la miop¨ªa, cercenando la posibilidad de intentar siquiera negociar un contrato federal justo. A pesar de sus muchas virtudes, el federalismo sin federalistas es un dibujo imposible.

Pablo Beramendi es profesor de Ciencia Pol¨ªtica en Duke University.