Balanzas fiscales y financiaci¨®n auton¨®mica

Las balanzas fiscales, y m¨¢s concretamente el saldo negativo de la balanza fiscal catalana, han sido cuestionados desde numerosas instancias en los ¨²ltimos a?os. La reivindicaci¨®n de que se trata de un saldo fiscal de magnitud injusta, vincul¨¢ndolo al incorrecto dise?o del sistema de financiaci¨®n de las comunidades aut¨®nomas de r¨¦gimen com¨²n, ha estado omnipresente en los medios de comunicaci¨®n en las ¨²ltimas semanas. Sin embargo, se trata de un argumento incorrecto, en el mejor de los casos. Aunque es muy habitual mostrar el modelo de financiaci¨®n auton¨®mica y el saldo de la balanza fiscal como dos caras de una misma moneda, no lo son en absoluto. Veamos.

El sistema de financiaci¨®n auton¨®mica regula con qu¨¦ fuentes de ingresos sufragan los gobiernos auton¨®micos las pol¨ªticas transferidas. De manera muy resumida, el asunto funciona as¨ª: la Administraci¨®n central traspasa la gesti¨®n de algunos servicios p¨²blicos a las comunidades y, a continuaci¨®n, les cede una serie de impuestos que les permitan financiar (una parte de) el coste de esos servicios. En la actualidad, los presupuestos auton¨®micos se nutren principalmente del 50% de la recaudaci¨®n obtenida en cada territorio por el impuesto sobre la renta y el IVA, y del 58% de los impuestos especiales. Como en la mayor parte de las comunidades el rendimiento de esos impuestos (adem¨¢s de otros de menor importancia cuantitativa) es insuficiente para financiar los servicios traspasados, la Administraci¨®n central cierra la brecha existente mediante transferencias. En resumen, al hablar de financiaci¨®n auton¨®mica, estamos refiri¨¦ndonos al volumen de recursos que nutre el presupuesto de las comunidades aut¨®nomas para sufragar el coste de las pol¨ªticas de gasto transferidas por el Gobierno central (sanidad, educaci¨®n y servicios sociales, fundamentalmente).

Las balanzas fiscales, por su parte, son una herramienta contable que calcula el saldo de la actividad financiera del sector p¨²blico en un territorio determinado. En el caso que nos ocupa, nos estamos refiriendo a la balanza fiscal de la Administraci¨®n central (incluida la Seguridad Social) en un territorio concreto: se trata de medir la diferencia entre los ingresos generados y los gastos realizados por esta en una comunidad aut¨®noma determinada. Cuando el conjunto de ciudadanos de un territorio paga una cantidad de impuestos que supera los beneficios que recibe en forma de servicios p¨²blicos, se dice que esa regi¨®n tiene d¨¦ficit fiscal. Por el contrario, cuando los servicios percibidos superan los impuestos satisfechos, se dice que ese territorio tiene super¨¢vit fiscal. ?Por qu¨¦ existen esos d¨¦ficits y super¨¢vits? Podemos hablar de dos razones fundamentales: 1. La decisi¨®n del Gobierno central de gastar proporcionalmente m¨¢s en unos territorios que en otros por motivos de necesidad u oportunidad pol¨ªtica. 2. El funcionamiento autom¨¢tico de las distintas pol¨ªticas p¨²blicas.

El paro y los impuestos hacen que las regiones m¨¢s ricas perciban un flujo de beneficios menor

En efecto, el Estado puede destinar un volumen de gasto mayor a una regi¨®n determinada en un momento concreto. La creaci¨®n de infraestructuras es un magn¨ªfico ejemplo de esto. Mientras se est¨¢ acometiendo una inversi¨®n ¡ªpor ejemplo, una carretera¡ª, la balanza fiscal del territorio donde esta se localiza arrojar¨¢ un saldo m¨¢s favorable. Sin embargo, una vez finalizada la inversi¨®n, podr¨ªa parecer como si la Administraci¨®n central nunca hubiese invertido all¨ª. Sin embargo, persiste la corriente de servicios generada por la infraestructura. Es cierto que, en algunas ocasiones, las decisiones de inversi¨®n en unos territorios en detrimento de otros podr¨ªan haber respondido en exceso a motivos de oportunidad pol¨ªtica, reflejando una falta de lealtad institucional del Gobierno central con alguna de las partes, pero en todo caso hay que tener en cuenta que la foto fija que muestra la balanza fiscal de un a?o determinado est¨¢ ignorando las inversiones que se puedan haber hecho en los a?os anteriores a la realizaci¨®n de la foto y que, sin embargo, todav¨ªa est¨¢n generando una corriente de servicios. De ah¨ª la conveniencia de que su elaboraci¨®n y publicaci¨®n se lleve a cabo de manera regular, dando continuidad a los trabajos que desde el entonces Ministerio de Econom¨ªa y Hacienda se llevaron a cabo en el a?o 2008 con la publicaci¨®n de los resultados de 2005.

La segunda raz¨®n por la que puede haber un saldo fiscal negativo (o positivo) es mucho m¨¢s importante desde el punto de vista cuantitativo: las herramientas redistributivas del Estado de bienestar. Comencemos por el lado de los ingresos. Una de las principales figuras de nuestro sistema tributario, el impuesto sobre la renta, es de car¨¢cter progresivo. Esto significa que las personas con mayor nivel de renta contribuyen proporcionalmente m¨¢s. Cuando una comunidad aut¨®noma tiene m¨¢s residentes de renta alta, la carga que soporta el conjunto de su poblaci¨®n es proporcionalmente mayor, pero eso no significa que sus ciudadanos hagan un esfuerzo fiscal mayor, ya que el impuesto que se les aplica es el mismo que a quienes residen en otros territorios.

Por el lado de los gastos, una de las prestaciones que tiene mayor impacto redistributivo son las pensiones. Donde haya un porcentaje mayor de pensionistas existir¨¢ un mayor beneficio de la Seguridad Social. Pero no porque sus prestaciones sean mejores, sino porque hay un mayor volumen de beneficiarios. Lo mismo ocurre con la prestaci¨®n por desempleo: en momentos de crisis como el actual, los territorios con un mayor volumen de parados con derecho a prestaci¨®n perciben proporcionalmente m¨¢s beneficios que aquellos en los que el paro es relativamente menor.

La combinaci¨®n de unos y otros instrumentos hace que las comunidades m¨¢s ricas, en las que el paro y el envejecimiento relativo suele ser menor, contribuyan proporcionalmente m¨¢s a sostener el presupuesto del Gobierno central (y de la Seguridad Social), y perciban un flujo de beneficios menor. Dicho de otro modo, la actual estructura de ingresos y gastos p¨²blicos implica, inevitablemente, la existencia de un d¨¦ficit fiscal en los territorios donde viven m¨¢s ciudadanos de renta alta.

Cuando se critica un saldo, se cuestionan las pol¨ªticas redistributivas del Estado de bienestar

Entonces, ?qu¨¦ papel tienen las transferencias del sistema de financiaci¨®n auton¨®mica en el juego de las balanzas fiscales? Desde numerosas instancias se apunta, err¨®neamente a nuestro modo de ver, a que estas son las principales responsables del saldo de la balanza fiscal. Se argumenta que una reforma del dise?o del sistema de financiaci¨®n auton¨®mica permitir¨ªa cambiar no solo la magnitud sino tambi¨¦n el signo del saldo de la balanza fiscal. Sin embargo, nada m¨¢s lejos de la realidad: el peso de las transferencias que el Gobierno central distribuye a trav¨¦s del sistema de financiaci¨®n auton¨®mica apenas super¨® el 10% del presupuesto total consolidado de la Administraci¨®n central en 2010. Por lo tanto, parece poco probable que esas transferencias sean las principales responsables del saldo de la balanza fiscal, especialmente si se comparan, por ejemplo, con la importancia cuantitativa de las pensiones.

Si los resultados del sistema de financiaci¨®n no se consideran adecuados, por injustos, porque se considera que las transferencias interregionales son demasiado (o demasiado poco) solidarias, podemos reformar su dise?o, los criterios de distribuci¨®n, las reglas de evoluci¨®n en el tiempo, etc¨¦tera. Pero es dif¨ªcil que solo con esas reformas cambiemos de forma significativa los flujos financieros generados por el Estado (el saldo de la balanza fiscal).

Por eso queremos insistir en que, cuando se critican el signo y la cuant¨ªa del saldo de la balanza fiscal, lo que se est¨¢ cuestionando en realidad es la estructura del Estado de bienestar y las pol¨ªticas redistributivas que este implica. La puesta en marcha a nivel nacional de pol¨ªticas p¨²blicas menos redistributivas reducir¨¢, sin duda, los saldos negativos de las balanzas fiscales de las comunidades aut¨®nomas m¨¢s ricas. Pero eso tiene poco que ver con el sistema de financiaci¨®n auton¨®mica.

Junto a Ana Herrero, Javier Loscos y Jes¨²s Ruiz-Huerta firman tambi¨¦n este art¨ªculo Miguel ?ngel Garc¨ªa, Jos¨¦ Manuel Tr¨¢nchez y Carmen Viz¨¢n, todos profesores de econom¨ªa aplicada.