El desplome de los ingresos tributarios

El ¨²ltimo Consejo Europeo ha propuesto a Espa?a una serie de medidas tributarias. Destaca, por su trascendencia, la propuesta de proceder a una revisi¨®n sistem¨¢tica del sistema tributario. Entiendo que son varias las razones para ello, pero destacar¨ªa las siguientes: su incapacidad para generar los recursos demandados por nuestras pol¨ªticas y por los bienes y servicios p¨²blicos; su ineficiencia, puesto que su estructura no contribuye en la medida adecuada al crecimiento econ¨®mico; y su falta de neutralidad, lo que genera importantes distorsiones en las decisiones de los agentes econ¨®micos.

Desde la reforma fiscal del 77, los recursos tributarios han sido end¨¦micos, incapaces para atender a las necesidades de gasto determinadas por la introducci¨®n de un Estado social: los ejercicios presupuestarios se han cerrado con d¨¦ficit salvo para el per¨ªodo 2005-2007. Actualmente, los compromisos de reducci¨®n del d¨¦ficit ¡ª7% del PIB en 2012¡ª son acuciantes. En este contexto, se ha producido un desplome de los ingresos tributarios muy significativo: para el primer per¨ªodo de la crisis, 2007-2009, la ca¨ªda de la presi¨®n fiscal ha sido superior a los seis puntos porcentuales, desde el 37,1% del PIB en 2007 al 30,7% en 2009, cuando en el resto de Estados miembros de la UE el declive ha sido de media de 1 punto porcentual. De hecho, se trata del Estado miembro que experiment¨® una disminuci¨®n m¨¢s fuerte. En fin, tambi¨¦n es una presi¨®n fiscal baja comparada con la media en la UE, el 31,4% del PIB frente al 38,8% en 2011.

Ante estos argumentos se piensa en dos tipos de justificaciones: la brusquedad en la reducci¨®n de actividad as¨ª como el importe volumen de econom¨ªa sumergida. Sin embargo, mientras que el PIB cay¨® en nuestro pa¨ªs en 2009 un 3,7%, la reducci¨®n fue superior en Alemania (5,1%), Italia (5,5%), Reino Unido (4,4%), situ¨¢ndose la media de la UE en el 4,3%. Ahora bien, no eran desde?ables los recursos fiscales generados por la burbuja inmobiliaria y, por tanto, muy coyunturales. En cuanto a los vol¨²menes de fraude, se estima para Espa?a, seg¨²n los ¨²ltimos estudios del profesor Schneider, referenciados por la Comisi¨®n Europea, una cifra del 19,2% del PIB, ¨ªndice que equivale a la media para la UE. En fin, tales datos no sirven para explicar la totalidad de tales p¨¦rdidas recaudatorias. Se trata m¨¢s bien de una alta elasticidad en relaci¨®n con el desarrollo de la econom¨ªa en un comportamiento anti-c¨ªclico que se debe revisar.

En cuanto a la eficiencia del sistema, parece haber cierto consenso entre los economistas sobre la capacidad de la imposici¨®n para influir en el crecimiento. Hay impuestos que generan m¨¢s coste y ser¨ªan menos preferibles. Una estructura fiscal ¨®ptima podr¨ªa apoyar en mayor medida las pol¨ªticas econ¨®micas. En este sentido, la imposici¨®n sobre el consumo, la ambiental y el gravamen sobre la propiedad inmobiliaria causar¨ªan menores distorsiones de las que producen los grav¨¢menes sobre la renta. La estructura del sistema tributario espa?ol no parece particularmente favorable al crecimiento, siendo los ingresos procedentes de los impuestos indirectos los segundos m¨¢s bajos de la UE. Espa?a tendr¨ªa cierto margen para mejorar la eficiencia de su sistema tributario reorientando los ingresos hacia los impuestos menos distorsionadores, tales como los que gravan el consumo, aunque est¨¢ por ver el resultado de las ¨²ltimas subidas del IVA; de hecho, se ha logrado un cierto reequilibrio de las cargas fiscales con la ampliaci¨®n de la base del IVA. Ahora bien, se insistir¨ªa en la necesidad de explorar la reducci¨®n del ¨¢mbito de aplicaci¨®n de los tipos reducido y superreducido. Debe recordarse que el IVA es un instrumento limitado para lograr efectos redistributivos de la renta; al contrario, los tipos reducidos producen distorsiones, tienen costes administrativos y de cumplimiento y, en no pocas ocasiones, se traducen en subvenciones indirectas a determinados sectores productivos. Se deber¨ªa pensar en otras herramientas fiscales m¨¢s eficaces para tales objetivos.

El bajo nivel de imposici¨®n medioambiental es preocupante y, adem¨¢s, puede suponer una subvenci¨®n a los sectores m¨¢s contaminantes. Este tipo de ingresos son los m¨¢s bajos de la EU en 2011, en particular los procedentes de la energ¨ªa, el transporte, la contaminaci¨®n y los residuos. Dadas las reformas que se est¨¢n implementando, parece que habr¨ªa margen para subidas fiscales que mejorar¨ªan el funcionamiento del mercado y promover¨ªan el ahorro energ¨¦tico. Menci¨®n especial requiere la revisi¨®n de la pol¨ªtica de precios del agua, que podr¨ªa contribuir a lograr objetivos medioambientales y de consolidaci¨®n fiscal.

El bajo nivel de imposici¨®n medioambiental es preocupante

La neutralidad es hoy una proclamaci¨®n m¨¢s que una realidad en el sistema fiscal espa?ol debido al alto nivel de nuestros costes fiscales. Por poner un ejemplo, la recientemente eliminada deducci¨®n por adquisici¨®n de vivienda gener¨® en 2009 m¨¢s de 5.000 millones de euro en deducciones, coste que seguiremos soportando en medida decreciente puesto que los que entraron en el sistema antes de su derogaci¨®n continuar¨¢n disfrut¨¢ndola. La deducci¨®n por contribuciones a planes de pensiones, seg¨²n la Memoria de la Administraci¨®n Tributaria de 2010, determin¨® desgravaciones por valor de 5.700 millones de euros. Son varias las razones que abogan por replantear su vigencia: en un momento en que se endurecen las condiciones para disfrutar de las pensiones p¨²blicas, parece dif¨ªcil justificar disminuciones de ingresos tributarios para permitir mejores pensiones privadas; adem¨¢s, es un incentivo regresivo puesto que la disfrutan m¨¢s y en mayor medida quienes mayor nivel de renta tienen.

Tambi¨¦n son importantes las distorsiones por desgravaciones en el impuesto sobre sociedades: seg¨²n la Memoria de la Administraci¨®n Tributaria el tipo efectivo de gravamen que resulta de dividir la cuota a pagar por la base imponible reduce el tipo nominal general del 30% al 17,7%, esto es, el 60% de la previsi¨®n inicial; lo peor, que las pymes, pese a disfrutar de un tipo reducido del 25% para los primeros 300.000 euros con el objeto de reducir su carga por el impuesto, tiene las al¨ªcuotas efectivas superiores, hasta el 23.4%. Parad¨®jico.

Los servicios de las Instituciones Europeas tambi¨¦n llama la atenci¨®n sobre las deficiencias de la imposici¨®n patrimonial ¡ªpatrimonio, sucesiones y donaciones¡ª que no ofrece suficientes recursos; destaca tambi¨¦n la alta heterogeneidad entre comunidades aut¨®nomas que contribuye a su ineficiencia.

Finalmente, debemos referirnos a la lucha contra el fraude fiscal, con importantes recientes esfuerzos. Ahora bien, deber¨ªamos resaltar un dato: nuestro pa¨ªs ofrece el peor coeficiente de funcionarios de administraci¨®n fiscal por ciudadano de todos los Estados de la EU que lo son de la OCDE. Si bien es cierto que la AEAT se considera eficiente, la persecuci¨®n de la evasi¨®n fiscal es tambi¨¦n una cuesti¨®n de cantidad de recursos dedicados contra la misma.

Juan L¨®pez Rodr¨ªguez es doctor en Derecho Tributario e inspector de Hacienda del Estado.