La fuerza del voluntarismo

De los cuatro escenarios analizados por el Consejo Asesor para la Transici¨®n Nacional (CATN) en su informe sobre las v¨ªas de integraci¨®n de una Catalu?a independiente a la UE (permanencia en la UE, adhesi¨®n r¨¢pida ad hoc, adhesi¨®n ordinaria e imposibilidad de adhesi¨®n), ya se ha dicho casi todo. Entre otras cosas, que los dos primeros s¨®lo podr¨ªan producirse en el caso de una secesi¨®n pactada que hiciera coincidir la independencia formal del nuevo Estado con el momento mismo de su adhesi¨®n a la UE o poco antes, asumiendo que ning¨²n otro Estado miembro se opusiera.

Sin embargo, para el CATN los argumentos a favor de la permanencia o de la adhesi¨®n r¨¢pida ad hoc, en particular los econ¨®micos (importancia de la econom¨ªa catalana, dejar fuera de la UE a 7,5 millones de personas, Catalu?a como contribuyente neto), son de una ¡°fuerza persuasiva¡± superior a los de car¨¢cter jur¨ªdico (respeto a la integridad territorial de los Estados miembros, Catalu?a no es parte contratante de los Tratados) y pol¨ªtico (efecto de emulaci¨®n por parte de otros territorios de la UE). Y eso aunque el proceso de secesi¨®n se produjera a trav¨¦s de una Declaraci¨®n Unilateral de Independencia (DUI).

Es cierto que los argumentos econ¨®micos podr¨ªan jugar un papel nada desde?able y que ser¨ªa dif¨ªcil de imaginar un territorio de 7,5 millones de habitantes en el coraz¨®n mismo de la UE completamente aislado. Pero no s¨®lo por el declive econ¨®mico que ello supondr¨ªa para Catalu?a sino tambi¨¦n por el riesgo de inestabilidad pol¨ªtica y social que se derivar¨ªa y los subsiguientes riesgos a la seguridad (lucha contra la criminalidad, tr¨¢fico ilegal de todo tipo, etc¨¦tera) de toda la UE. Pero si bien es probable que esta situaci¨®n no pudiera mantenerse a largo plazo, a corto y medio plazo ser¨ªa un escenario perfectamente previsible. Sobran ejemplos: todos los territorios que han declarado su independencia unilateralmente en Europa han encontrado dificultades en establecer una relaci¨®n de normalidad con la UE (la Rep¨²blica Turca del Norte de Chipre, Transnistria, Alto Karabakh, Abjazia, Osetia del Sur, etc¨¦tera). Pero incluso Kosovo, a pesar del apoyo de todas las potencias occidentales, ha estado en un limbo jur¨ªdico internacional desde su DUI de 2008 y todav¨ªa no ha encontrado un reconocimiento pleno de la UE, aunque el principio de acuerdo alcanzado con Serbia en 2013 podr¨ªa significar un avance importante en este sentido.

La ¨²nica v¨ªa para una incorporaci¨®n es la unanimidad de todos los miembros

Y es que el CATN no presta la suficiente importancia a dos argumentos que est¨¢n a la base de la existencia misma de la UE y que, aun en su pragmatismo, no puede soslayar. Primero, el respeto del Estado de derecho, un argumento no s¨®lo jur¨ªdico sino de valores fundamentales: una DUI, sin apoyarse en un atentado grave a los valores democr¨¢ticos y los derechos humanos individuales fundamentales, no podr¨ªa ser aceptada por la UE. El argumento utilizado por el CATN de que ¡°Catalu?a podr¨ªa demostrar de manera fehaciente que ha intentado llegar a un acuerdo de manera reiterada y de buena fe con el Estado espa?ol y siguiendo un proceso democr¨¢tico¡± no es suficiente, pues ser¨ªa como subrogarse un derecho, el de autodeterminaci¨®n, inexistente en el marco de un sistema democr¨¢tico.

Y, segundo, que los Tratados de la UE solo son aplicables a las partes contratantes, como es el caso para todos los tratados bilaterales o multilaterales existentes. Al no ser una parte contratante, los Tratados no podr¨ªan aplicarse en una Catalu?a independiente. La aseveraci¨®n del CATN de que a falta de reconocimiento del nuevo Estado los Tratados seguir¨ªan aplic¨¢ndose no tiene sentido, al no existir un poder reconocido para asegurar su aplicaci¨®n en el territorio de Catalu?a (como el caso de Chipre atestigua). La apelaci¨®n del CATN a una especie de derechos hist¨®ricos de los ciudadanos de Catalu?a al haber sido aplicados durante casi 30 a?os tampoco tiene sentido. No es solo la cuesti¨®n de que la ciudadan¨ªa europea es subsidiaria y se adquiere a trav¨¦s de la ciudadan¨ªa de un Estado miembro, sino tambi¨¦n de que si se aceptara ese principio, la modificaci¨®n de cualquier tratado internacional entre Estados generar¨ªa una gran inseguridad jur¨ªdica adem¨¢s de reclamaciones de todo tipo que solo pueden ser subsanables dentro de lo previsto en el nuevo tratado.

La adhesi¨®n de una Catalu?a independiente provocar¨ªa un efecto de emulaci¨®n en otros territorios

Asimismo, es sorprendente la propuesta del CATN de utilizar el art¨ªculo 48 del Tratado para la Incorporaci¨®n de Catalu?a a la UE. Efectivamente, ¨¦ste se refiere a los cambios de substancia del tratado, detall¨¢ndose los pasos que se han seguido en el pasado: acuerdo del Consejo Europeo, convocatoria de una Convenci¨®n/Conferencia intergubernamental y ratificaci¨®n del nuevo texto por todos los Estados miembros, volviendo de nuevo al Consejo Europeo en caso de problemas de ratificaci¨®n en alg¨²n Estado miembro, como fue el caso para la (fallida) Constituci¨®n Europea (Francia y Holanda) o el Tratado de Lisboa (Irlanda). Con esta propuesta se pretende poder seguir adelante con la adhesi¨®n de Catalu?a a pesar de un veto de Espa?a. Esto s¨ª que ser¨ªa una verdadera revoluci¨®n y una primicia carente de todo precedente en la historia de la UE. Estoy convencido de que el ¨²nico camino para la incorporaci¨®n de un nuevo Estado a la UE es el marcado por el art¨ªculo 49 que exige la unanimidad de todos los Estados miembros.

Finalmente, otro argumento de mucho peso, de car¨¢cter pol¨ªtico, y que no es valorado suficientemente por el CATN, es el precedente que la adhesi¨®n de una Catalu?a independiente a la UE significar¨ªa y el subsiguiente efecto de emulaci¨®n que podr¨ªa provocar en otros territorios con aspiraciones similares, una situaci¨®n que varios Estados miembros quieren evitar a toda costa.

Por otro lado, el CATN plantea dos alternativas para el caso de dificultades en el ingreso de una Catalu?a independiente a la UE (o de una espera prolongada) con el fin de asegurar el acceso de los ciudadanos y empresas catalanas al Mercado ?nico Europeo (MUE). Primero, una soluci¨®n ¡°bilateral¡± a trav¨¦s de la firma de un acuerdo de asociaci¨®n o similar, como el conjunto de acuerdos que Suiza tiene con la UE y que funcionan como un ¡°paquete¡± (por lo que si uno de ellos no se cumple se pueden suspender todos). Esta alternativa requiere la unanimidad de todos los Estados miembros debido al reparto de competencias dentro de la UE. El nudo gordiano no se sit¨²a en la definici¨®n de las competencias exclusivas de la UE o de los Estados miembros (como dice el CATN), sino en las competencias ¡°compartidas¡±. Y aunque el Tratado de Lisboa ha significado un progreso en esta materia al ampliarse las posibilidades de llegar a acuerdos con terceros pa¨ªses de car¨¢cter puramente comunitario, en la pr¨¢ctica la situaci¨®n no ha cambiado casi nada debido a la resistencia de determinados Estados miembros.

Segundo, una soluci¨®n ¡°multilateral¡± a trav¨¦s del acceso a la EFTA y, por consecuencia, al Espacio Econ¨®mico Europeo (es decir, al MUE). Dudo de que los pa¨ªses de la EFTA aceptaran en su seno a una Catalu?a independiente de manera unilateral (por lo que ello significar¨ªa de ruptura del Estado de derecho). Pero aun as¨ª, la pertenencia a la EFTA no otorga acceso autom¨¢ticamente al EEE por una sencilla raz¨®n: los acuerdos con la EFTA son acuerdos bilaterales suscritos con cada uno de sus miembros (Islandia, Liechtenstein y Noruega), por lo que volver¨ªamos a la situaci¨®n descrita anteriormente (Acuerdo de Asociaci¨®n bilateral) y la necesidad de unanimidad de todos los Estados miembros.

V¨ªctor Andr¨¦s Maldonado es licenciado y MBA por ESADE. Fue funcionario de las Instituciones de la UE durante el periodo 1986-2012