La batalla contra la pobreza

Espa?a hab¨ªa conocido desde mediados de los a?os setenta un largo periodo de reducci¨®n de la desigualdad de rentas, un proceso que, aunque frenado durante el ¨²ltimo ciclo de crecimiento econ¨®mico, nos permiti¨® situarnos en posiciones cercanas al promedio de los pa¨ªses de la OCDE. La Gran Recesi¨®n ha cambiado el signo de esa evoluci¨®n y Espa?a se ha convertido en uno de los pa¨ªses desarrollados donde m¨¢s est¨¢ creciendo la desigualdad de rentas.

No es tan extra?o si se tiene en cuenta la magnitud de la p¨¦rdida de empleo y el modo en que esa p¨¦rdida ha afectado a los hogares con rentas m¨¢s bajas. La cifra de hogares en los que todos sus activos est¨¢n en paro se acerca ahora a los dos millones, cuando era de 380.000 a finales de 2007. Y los hogares sin ning¨²n perceptor de ingresos eran 170.000 y son ahora 769.000. Ya en 2010, los hogares que estaban en el decil m¨¢s bajo del nivel de renta ven¨ªan perdiendo desde 2007 un promedio anual de un 14% de su renta disponible, cuando la p¨¦rdida promedio del conjunto de los hogares era del 3%.

La evoluci¨®n de la desigualdad de rentas, en todo caso, tiene causas de largo recorrido y combatirla eficazmente tomar¨¢ un tiempo, cuando menos el necesario para una fuerte y prolongada recuperaci¨®n del empleo. Pero la pobreza es mucho m¨¢s acuciante; sobre todo la pobreza severa, que puede ocasionar carencias de bienes materiales y de inclusi¨®n social irreversibles. Y la pobreza severa se puede y se debe combatir a m¨¢s corto plazo.

El indicador de pobreza severa puede servir como referencia de las situaciones de necesidad que merecen una protecci¨®n prioritaria y urgente. Incluso con un umbral de pobreza severa muy bajo, el 30% de la mediana ¡ªque se situar¨ªa en 657 euros mensuales para un hogar compuesto por dos adultos y dos menores¡ª, el porcentaje de poblaci¨®n espa?ola en esa situaci¨®n alcanza un 8%, lo que equivale a una cifra cercana a cuatro millones de personas: un pa¨ªs del nivel de desarrollo de Espa?a no debe permit¨ªrselo.

La crisis econ¨®mica ha sometido a todo el sistema espa?ol de protecci¨®n social a un dur¨ªsimo test, especialmente para las partes que sirven de ¨²ltima malla de seguridad: el sistema de garant¨ªa de ingresos m¨ªnimos, en particular, y los servicios sociales p¨²blicos, en su conjunto. Su funci¨®n m¨¢s espec¨ªfica es prevenir que una situaci¨®n prolongada de crisis econ¨®mica no derive, como efectivamente est¨¢ ocurriendo, en una situaci¨®n de emergencia social.

El programa de rentas m¨ªnimas viene siendo desplegado por las comunidades aut¨®nomas desde principios de los a?os noventa. Los esfuerzos de este programa se han duplicado con creces durante la crisis, pero manteni¨¦ndose en cifras modestas: 217.358 perceptores; 3.236 euros de cantidad anual media por perceptor y un gasto anual total de 855 millones (datos referidos a 2012). Su balance puede simplificarse en dos notas. Por un lado, tiene un efecto positivo en la reducci¨®n de la pobreza severa. Por otro lado, y aunque con notables singularidades en alguna comunidad aut¨®noma, es muy limitado en cobertura de la poblaci¨®n necesitada y claramente insuficiente en intensidad protectora, siendo tambi¨¦n d¨¦bil en mecanismos de activaci¨®n para el empleo de los beneficiarios potencialmente activos.

Todo el sistema de protecci¨®n se ha visto sometido a un dur¨ªsimo test por la crisis

La necesidad de una reforma de tal programa viene siendo argumentada por expertos y por entidades de acci¨®n social. El C¨ªrculo C¨ªvico de Opini¨®n ha hecho suyas algunas de las propuestas formuladas en ese sentido a sabiendas de que la reforma s¨®lo ser¨ªa viable con una implicaci¨®n muy directa de la Administraci¨®n General del Estado. Hay varias opciones para ello, pero todas requieren el di¨¢logo con las comunidades aut¨®nomas y un adecuado encaje constitucional. Una de esas opciones consistir¨ªa en establecer un programa b¨¢sico estatal de renta m¨ªnima de inserci¨®n, garantizada como derecho, en el que se integraran, adem¨¢s de las rentas m¨ªnimas de las comunidades aut¨®nomas, la renta activa de inserci¨®n y el Programa de Recuperaci¨®n Profesional (PREPARA), gestionados por la Administraci¨®n central. Podr¨ªa estudiarse tambi¨¦n, como incentivo para el empleo, hasta qu¨¦ l¨ªmite los perceptores pueden hacer compatible esta ayuda con ingresos por trabajo.

En el campo de los servicios sociales, la acci¨®n combinada de Administraciones auton¨®micas (que tienen esta competencia) y locales, junto a los planes concertados con la Administraci¨®n central, han conseguido un ¨¦xito estimable en el acopio de recursos y la difusi¨®n del modelo de atenci¨®n primaria y de servicios sociales b¨¢sicos. Sin embargo, no se ha logrado cubrir toda la demanda, ni siquiera la correspondiente a la poblaci¨®n en riesgo mayor de exclusi¨®n, dejando un amplio campo de acci¨®n a las entidades voluntarias. Por ejemplo, C¨¢ritas ha informado de que el n¨²mero de personas atendidas en sus servicios se multiplic¨® por tres entre 2007 y 2012, y que un 67% de las personas que acceden a sus servicios han acudido antes a los servicios sociales p¨²blicos.

La crisis ha hecho a¨²n m¨¢s visibles algunas de las escaseces del sistema p¨²blico de servicios sociales. El fuerte incremento de la demanda y las reducciones presupuestarias en la materia ¡ªmuy extendidas y apenas bien cuantificadas¡ª han ocasionado una cuantiosa deriva de demandas hacia los servicios privados y un endurecimiento de los requisitos de acceso a los p¨²blicos. Con todo, los problemas de los servicios sociales no son s¨®lo de escasez de recursos para enfrentar consecuencias de la crisis. Otro de los m¨¢s importantes es que el sistema, por su propio dise?o institucional, supone fuertes desigualdades territoriales en los elencos de prestaciones y los reg¨ªmenes de acceso. Eso hace que las diferencias de gasto en algunas prestaciones puedan oscilar por comunidades aut¨®nomas entre uno y cinco, diferencias no atribuibles a distintos niveles de la demanda o de riqueza entre los territorios.

La situaci¨®n econ¨®mica puede provocar una p¨¦rdida de cohesi¨®n social de efectos imprevisibles

La mejora de los servicios sociales exige, pues, iniciativas que incrementen la aportaci¨®n financiera de la Administraci¨®n General del Estado, as¨ª como una regulaci¨®n clara de sus funciones y de las condiciones de acceso, que aseguren la igualdad en este ¨¢mbito, siempre dentro de las opciones que permita el marco constitucional. Su objetivo principal ha de ser garantizar paulatinamente el acceso igualitario, en el plano territorial, a cat¨¢logos nacionales de prestaciones para algunas situaciones graves de necesidad social.

La brecha entre la demanda de servicios sociales y la capacidad de respuesta de la oferta de servicios p¨²blicos ha permitido que los agentes del sector no lucrativo hayan desempe?ado una labor muy estimable, sobre todo en el nivel de los servicios especializados. Una buena parte de sus actividades ha sido objeto de ayuda p¨²blica, por medio de subvenciones y de gesti¨®n p¨²blica indirecta. La subvenci¨®n debe entenderse como un medio de ayuda y fomento para la acci¨®n privada, pero no una alternativa a la acci¨®n p¨²blica obligatoria.

La etapa que ha vivido y a¨²n est¨¢ viviendo la sociedad espa?ola puede dejar un deterioro irremediable en las oportunidades de vida de los m¨¢s vulnerables y, con ello, una p¨¦rdida de cohesi¨®n social de efectos imprevisibles. Comienza a dejarse atr¨¢s la crisis, pero sus efectos m¨¢s duros todav¨ªa no son del todo perceptibles. La proporci¨®n de parados sin prestaciones por desempleo sigue aumentando y las Administraciones agotan los recursos destinados a los programas de ingresos m¨ªnimos y a los servicios sociales.

Espa?a ha realizado, y tendr¨¢ que seguir realizando, un importante programa de reformas para el crecimiento econ¨®mico y la regeneraci¨®n pol¨ªtica. La legitimidad de esas reformas necesita la compa?¨ªa de un compromiso efectivo de no dejar de lado a quienes est¨¢n en las posiciones sociales m¨¢s precarias. Urge, por ello, comprometer una mejora efectiva del sistema de garant¨ªa de m¨ªnimos y de la red p¨²blica de servicios sociales. Completar esa mejora tomar¨¢ tiempo y recursos. Aplazarla har¨¢ que el da?o social de la crisis resulte menos soportable y, a¨²n peor, se haga m¨¢s irreversible.

Rodolfo Guti¨¦rrez es catedr¨¢tico de Sociolog¨ªa de la Universidad de Oviedo y socio fundador del C¨ªrculo C¨ªvico de Opini¨®n.