Lealtad federal y coerci¨®n federal

Los Estados compuestos o territorialmente descentralizados, como lo es el Estado auton¨®mico espa?ol, fundamentan su raz¨®n de ser sobre diversos principios b¨¢sicos, de cuya observancia depende su correcto funcionamiento o, incluso, su propia existencia. Entre otros, dos de esos principios fundamentales, quiz¨¢s los constitutivos, son los siguientes: unidad del Estado y autonom¨ªa pol¨ªtica de las entidades que lo conforman (Estados miembros federados en EE?UU, L?nderen Alemania o Austria, cantones en Suiza, o comunidades aut¨®nomas en Espa?a).

Es la unidad del conjunto lo que permite hablar precisamente de un Estado, que como tal act¨²a tanto en el ¨¢mbito interno como en el tablero internacional, en sus relaciones con otros Estados. En tanto que Estado, se encuentra dotado de poderes propios (los cl¨¢sicos legislativo, ejecutivo y judicial), as¨ª como de ¨®rganos que ejercen esos poderes (Parlamento, Gobierno, ¨®rganos jurisdiccionales, etc¨¦tera). Y todo ello sin perjuicio de que las entidades federadas o integrantes de ese Estado compuesto (Estados miembros, L?nder, cantones, comunidades aut¨®nomas) ostenten asimismo su propio poder legislativo, ejecutivo y, dado el caso, judicial, as¨ª como sus ¨®rganos correspondientes.

Esta concurrencia de poderes y ¨®rganos, los propios del Estado central y los correspondientes a los Estados miembros, L?nder, comunidades aut¨®nomas, etc¨¦tera, solo puede funcionar adecuadamente sobre la base de un reparto de competencias que, por regla general, la Constituci¨®n federal determina o, cuando menos, perge?a con cierto detalle. La distribuci¨®n de competencias, en definitiva, no es otra cosa que el reparto del poder p¨²blico entre las distintas entidades de car¨¢cter estatal que componen ese Estado territorialmente descentralizado. Si cada parte ejerce sus competencias con correcci¨®n no tienen por qu¨¦ producirse conflictos, aunque bien es cierto que, por regla general, estos son dif¨ªciles de evitar, pues no siempre resulta sencillo establecer una divisoria clara entre ¨¢mbitos competenciales y materiales cercanos. En todo caso, lo que resulta m¨¢s que deseable, exigible, es que cada parte integrante del Estado compuesto ejerza tales competencias con lealtad, es decir, no solo teniendo en cuenta sus propios intereses, sino tambi¨¦n los de las dem¨¢s partes y, en general, los del conjunto.

Este principio de lealtad federal (Bundestreue, en la terminolog¨ªa alemana), aunque no venga reconocido en el texto constitucional respectivo de cada Estado, se deriva necesariamente del principio de unidad, columna vertebral de todo Estado compuesto. As¨ª, por ejemplo, en Alemania, aunque la Ley Fundamental no lo recoge en su articulado, el Tribunal Constitucional Federal se ha encargado de inferirlo del mismo, extrayendo de ¨¦l numerosas y muy trascendentales consecuencias en lo que al comportamiento de la Federaci¨®n y de los L?nder se refiere. Lo mismo cabe deducir de la Constituci¨®n espa?ola, si bien es cierto que nuestra jurisprudencia constitucional, hasta el momento, ha sido mucho menos activa a la hora de extraer efectos concretos de este principio.

Junto a este principio o deber constitucional de lealtad federal, y muy estrechamente relacionado con ¨¦l, nos encontramos con otra instituci¨®n igualmente necesaria en todo Estado compuesto para garantizar la existencia (esto es, la unidad) de este, frente a las eventuales acciones u omisiones incumplidoras de obligaciones constitucionales o legales llevadas a cabo por alguna de las partes integrantes de ese Estado: la llamada compulsi¨®n o coerci¨®n federal (Bundeszwang, en la terminolog¨ªa germana).

Si cada parte ejerce sus competencias, no tienen por qu¨¦ producirse conflictos

En efecto, cuando en un Estado compuesto alguna de sus partes, por acci¨®n u omisi¨®n, voluntariamente o no, incumpla un deber impuesto por la Constituci¨®n o por alguna ley, y tal incumplimiento sea de la m¨¢xima gravedad, sin que, por tanto, se pueda solucionar por otros medios, jurisdiccionales o de otro tipo, el Estado central, a trav¨¦s normalmente de su Ejecutivo, podr¨¢ obligar, si fuera preciso por la fuerza, a esa entidad aut¨®noma a cumplir con la pertinente obligaci¨®n constitucional o legal.

La coerci¨®n federal es, por tanto, un mecanismo de reacci¨®n puesto en manos del Estado central para garantizar la subsistencia del Estado mismo. Y es que, como es evidente, resultar¨ªa inviable aquel Estado en el que cada entidad aut¨®noma que lo compone pudiera ignorar o directamente incumplir las obligaciones constitucionales o legales que le corresponden sin consecuencia alguna. De ah¨ª que este mecanismo, aunque no venga expl¨ªcitamente reconocido en la Constituci¨®n federal, sea, en todo caso, deducible a partir del principio de unidad del Estado.

En cada Estado compuesto, la coerci¨®n federal presenta unos determinados contornos; en algunos, incluso, se prev¨¦ directamente la suspensi¨®n o disoluci¨®n de los ¨®rganos de la entidad aut¨®noma frente a las graves vulneraciones legales o constitucionales. Por lo general, en todos ellos, este mecanismo coercitivo tiene car¨¢cter excepcional y subsidiario, de modo que solo se podr¨¢ poner en pr¨¢ctica en casos extraordinarios y una vez que se hayan agotado todas las dem¨¢s v¨ªas de control ordinario que prev¨¦ el correspondiente ordenamiento. En nuestro caso viene reconocida en el art¨ªculo 155 de la Constituci¨®n, precepto claramente inspirado en el art¨ªculo 37 de la Ley Fundamental alemana. Tanto en un supuesto como en el otro, diferencias de matiz al margen, la Federaci¨®n o el Estado central se encuentran constitucionalmente habilitados para tomar las ¡°medidas necesarias para obligar¡± al Land o comunidad aut¨®noma en cuesti¨®n al cumplimiento forzoso de las correspondientes obligaciones.

Ni en Alemania ni en Espa?a, tras d¨¦cadas de vigencia de sus respectivas Constituciones, se ha hecho uso alguno de esta instituci¨®n. Aunque resulta superfluo decir que la gravedad de la misma es equiparable a la gravedad de la situaci¨®n que con ella se trata de atajar, tal vez no resulte tan innecesario se?alar que antes de poner en pr¨¢ctica este mecanismo excepcional es imprescindible agotar todas las v¨ªas posibles de control ordinario, negociaci¨®n y di¨¢logo. Es m¨¢s, cabr¨ªa deducir del antes referido principio de lealtad federal la obligaci¨®n que corresponde al Estado central de activar todos los mecanismos posibles de entendimiento (acci¨®n pol¨ªtica en sentido amplio) antes de acudir a la activaci¨®n de ese instrumento coercitivo.

En conclusi¨®n, lealtad federal y coerci¨®n federal son dos principios que se encuentran directamente relacionados entre s¨ª, en tanto en cuanto ambos constituyen una manifestaci¨®n inmediata del fundamental principio de unidad, basamento de todo Estado, por muy descentralizado que sea. La lealtad federal debe inspirar con normalidad las actuaciones de todas las partes de la relaci¨®n federativa. La coerci¨®n federal, por su parte, debe activarse por parte del Estado central ¨²nicamente en supuestos extraordinarios, una vez agotadas todas las v¨ªas posibles de di¨¢logo y entendimiento, cuando alguna de las partes integrantes del Estado se obstine en incumplir alguna obligaci¨®n constitucional o legal o atente gravemente al inter¨¦s general. ?Qu¨¦ hacer para evitar el uso de este mecanismo coercitivo excepcional? Nada mejor que actuar con lealtad. A veces conviene recordar lo obvio.

Antonio Arroyo Gil es profesor de Derecho Constitucional de la Universidad Aut¨®noma de Madrid. Miembro de L¨ªneas Rojas.