Legislar desde Europa sin control nacional

El Gobierno de Espa?a en funciones est¨¢ actuando con un formalismo descarado. La Ley 50/1997 no permite al Gobierno en funciones presentar proyectos de ley a las Cortes (art¨ªculo 21.4). Claro, la ley no se refiere a la participaci¨®n del Gobierno en las materias de competencia legislativa del Consejo de la Uni¨®n Europea. El Consejo es una C¨¢mara legislativa, junto al Parlamento Europeo, y est¨¢ compuesto por un ministro de cada Estado miembro: esa competencia ha pasado desapercibida desde enero, interesadamente para el Gobierno del PP e ignorancia de las Cortes.

La competencia legislativa conjunta del Consejo y del Parlamento abarca numerosas materias y tras su aprobaci¨®n conjunta condiciona muchas pol¨ªticas nacionales. Una amplia capacidad legislativa se ha ido desplazando desde los Parlamentos nacionales al sistema bicameral de la UE. No me refiero a actividades de menor impacto jur¨ªdico interno, sino a materias trascendentales que se deciden por los eurodiputados (primera lectura) y, a continuaci¨®n, por los miembros de los Gobiernos nacionales (primera lectura); en caso de no aceptar el Consejo todo lo aprobado por los eurodiputados o incluir sus propias enmiendas el Consejo, debe remitirlo al Parlamento Europeo para la segunda lectura o de confirmaci¨®n de sus enmiendas y cabe ir a un Comit¨¦ mixto de conciliaci¨®n. Es el denominado procedimiento legislativo ordinario (hay casi noventa bases jur¨ªdicas que prev¨¦n ese procedimiento). Adem¨¢s, el Consejo de la UE dispone de competencia legislativa especial en una treintena de casos m¨¢s.

Los actos legislativos de la UE son de gran importancia en las pol¨ªticas nacionales y tienen, en muchos casos, eficacia directa y siempre primac¨ªa sobre las normas internas; algunos requerir¨¢n de actos de transposici¨®n del futuro Gobierno. Esos actos regulan las opciones pol¨ªticas b¨¢sicas, principios normativos y el r¨¦gimen de derechos y obligaciones en materias tan variadas como derechos sociales, fiscalidad, banca, seguros, transportes, medio ambiente, consumidores, cooperaci¨®n judicial civil y penal, etc¨¦tera.

?Qui¨¦n controla la posici¨®n que defienden los ministros espa?oles en funciones al legislar en la UE?

Hasta ahora solo hab¨ªa saltado la liebre con los Consejos Europeos (sobre el acuerdo con Reino Unido y el acuerdo con Turqu¨ªa). A rega?adientes, la Abogac¨ªa del Estado recomend¨® al Gobierno en funciones someterse al control parlamentario cuando suponga direcci¨®n pol¨ªtica y pueda comprometer la posici¨®n de Espa?a para el futuro. Es una visi¨®n restrictiva ¡°en el contexto y a la vista de las circunstancias¡±, como si fuera una concesi¨®n por el impacto medi¨¢tico de esos temas.

El Ejecutivo debe consultar qu¨¦ posici¨®n defender en Europa y rendir cuentas

En mi opini¨®n, el control de las Cortes sobre el Gobierno en funciones se proyecta sobre todas las actuaciones del Consejo Europeo, ya trate de pol¨ªtica exterior, o de direcci¨®n general de asuntos europeos, incluidas las materias en las que tiene atribuidas competencias normativas (no legislativas) como las relativas a nombramientos y organizaci¨®n de otras instituciones, de impulso o estrat¨¦gicas, de arbitraje o de desarrollos institucionales¡­ Todas ellas desbordan la gesti¨®n ordinaria y deben y pueden ser objeto de control.

Igualmente, las Cortes deben controlar el contenido de las reuniones semanales del Consejo de Ministros cada vez que el orden del d¨ªa (que se conoce con 16 d¨ªas de antelaci¨®n) prevea debates y, en su caso, aprobaci¨®n de propuestas legislativas, as¨ª como actos del Consejo de trascendencia.

La raz¨®n de fondo se ampara en la misma frase del art¨ªculo 21.3 de la citada Ley de Gobierno que oblig¨® a dar cuenta de la posici¨®n de Espa?a ante el Consejo Europeo: las actuaciones en Bruselas del Gobierno en funciones desbordan en muchos casos ¡°el despacho ordinario de los asuntos p¨²blicos¡±, si bien son legales al encajar en la excepci¨®n de ¡°casos de urgencia debidamente acreditados o por razones de inter¨¦s general¡±.

Muchas decisiones desbordan la gesti¨®n ordinaria y deben y pueden ser controladas

No dudo de la obligaci¨®n del Gobierno de Espa?a en funciones de contribuir a la aprobaci¨®n de normas y acuerdos en la UE y de que los ministros en funciones vayan cada semana a Bruselas al Consejo de la UE. El ritmo normativo de la UE es constante y el derecho de propuesta legislativa de la Comisi¨®n no se detiene por el hecho de una crisis nacional.

Internacionalmente, el Gobierno de un Estado sigue siendo el Gobierno representativo del Estado est¨¦ actuando en su mandato o est¨¦ en funciones. Otra cosa es que se limiten el tipo de actividades y negociaciones con ese Estado en las relaciones bilaterales cuando es un Gobierno en funciones.

Pero en el seno de las organizaciones internacionales, que tiene su propia din¨¢mica, y desde luego muy acelerada como la UE, el Gobierno tiene el deber de seguir desempe?ando sus funciones y asumiendo sus responsabilidades en la formaci¨®n de la voluntad del conjunto. Ser¨ªa una violaci¨®n de la cooperaci¨®n leal con la UE (art¨ªculo 4.3 TUE), ser¨ªa una deslealtad si un Gobierno en funciones se viera impedido de ejercer sus responsabilidades para el mantenimiento y desarrollo de las actividades de una organizaci¨®n tan compleja como la UE. Pero las obligaciones del Gobierno en funciones de Espa?a para con la UE no le pueden eximir de llevar a acabo sus obligaciones legislativas europeas con el previo y posterior control parlamentario de las Cortes.

Debe consultar qu¨¦ posici¨®n defender y rendir cuentas aunque la posici¨®n de Espa?a no hubiera podido ser aceptada por los socios de la UE, pero al menos dar cuentas de los pasos negociadores emprendidos y de sus dificultades frente a otras posiciones de nuestros socios y de la necesidad del consenso o por el peso del Parlamento Europeo. Las negociaciones exigen renuncias siempre, influye el peso de algunos Estados o del PE, el inter¨¦s com¨²n europeo, etc¨¦tera, y las C¨¢maras deben tener en cuenta todo ello, pero al menos se debe informar antes y despu¨¦s de cada Consejo Europeo y Consejo con temas legislativos.

En estos meses se celebrar¨¢n reuniones del Consejo de Asuntos Econ¨®micos y Financieros-ECOFIN (para reforzar la normativa anti elusi¨®n fiscal y de intercambio de informaci¨®n tributaria), del de Empleo, Pol¨ªticas Sociales, Sanidad y Consumidores (est¨¢ estancada una propuesta de Directiva legislativa sobre la presencia de mujeres en consejos de administraci¨®n y la relativa a la protecci¨®n contra la discriminaci¨®n fundada en la religi¨®n y otros elementos). Tambi¨¦n el Consejo (y el PE) est¨¢ en la fase final de adopci¨®n del Reglamento general de protecci¨®n de datos y en tr¨¢mite una Directiva sobre protecci¨®n de datos personales en actividades policiales y judiciales.

El Gobierno de Espa?a contribuye a aprobar normas legislativas de gran trascendencia sin dar cuenta a nadie. Lo m¨¢s grave, por mediocridad de muchos diputados y senadores.

Araceli Mangas es catedr¨¢tica de Derecho Internacional P¨²blico y RRII, Universidad Complutense de Madrid. Acad¨¦mica numeraria de la Real Academia de Ciencias Morales y Pol¨ªticas.