Un Senado territorial

Es importante que al referirnos a la reforma del Senado pasemos de las musas al teatro; dejemos los lugares comunes y debatamos sobre el concreto modelo de Senado que queremos. En este sentido, resulta interesante la tribuna publicada en este peri¨®dico hace unos d¨ªas con el t¨ªtulo Contra un Bundesrat espa?olpor Enric Mart¨ªnez-Herrera y F¨¦lix Ovejero. Con el ¨¢nimo de intervenir en ese debate quiero sostener en estas l¨ªneas la posici¨®n contraria: la necesidad de mirar hacia el modelo alem¨¢n al abordar la reforma del Senado.

Y es que, tras analizar los problemas de funcionamiento del Estado auton¨®mico y las dificultades de integraci¨®n de las partes en el todo, considero que un Senado territorial al modo del Bundesrat ¡ªla segunda c¨¢mara en Alemania¡ª puede coadyuvar a la soluci¨®n de nuestros problemas territoriales. La Constituci¨®n alemana lo define como un instrumento de cooperaci¨®n de los L?nder en la legislaci¨®n y administraci¨®n federales, as¨ª como en los asuntos de la Uni¨®n Europea. En definitiva, una ¡°aut¨¦ntica c¨¢mara de representaci¨®n territorial¡±, que permite la participaci¨®n de los territorios en la gobernanza del Estado.

La primera pregunta, en todo caso, es si queremos contar con un ¨®rgano constitucional que represente a los territorios. Si esto es as¨ª, debemos mirar a Alemania. Para que un ¨®rgano constitucional represente a los territorios debe estar formado por los ¨®rganos de direcci¨®n pol¨ªtica de estos, es decir, por sus Gobiernos. Si sus miembros son elegidos por los Parlamentos regionales, como en Austria y acaso pronto en Italia, o por los ciudadanos, como en Estados Unidos, no representar¨¢n institucionalmente al territorio sino a las opciones pol¨ªticas en las que se integren los elegidos, igual que en la primera c¨¢mara. En los Gobiernos regionales tambi¨¦n influye, obviamente, la l¨®gica partidista, pero resulta modulada por la territorial. No imagino a nuestros Gobiernos auton¨®micos rigi¨¦ndose exclusivamente por la obediencia partidaria al margen del inter¨¦s propio de su territorio.

Es evidente que el Senado espa?ol no ha sido una c¨¢mara territorial sino una c¨¢mara de segunda lectura. A mi juicio, una c¨¢mara de segunda lectura supone una duplicaci¨®n superflua de estructuras constitucionales. Y ello por no mencionar las disfunciones advertidas en estos a?os pues, por ejemplo, el Senado ha servido para introducir enmiendas de tapadillo a las leyes por la mayor¨ªa gubernamental, ampar¨¢ndose en la menor atenci¨®n medi¨¢tica.

Hay que mirar hacia Alemania para encontrar la soluci¨®n al problema existente

El sentido de una segunda c¨¢mara en un Estado descentralizado es la representaci¨®n de los territorios a trav¨¦s de sus ¨®rganos de direcci¨®n pol¨ªtica, como lugar de encuentro de estos entre s¨ª y con el Estado. En Espa?a, hemos carecido hasta aqu¨ª de ¨®rganos de esas caracter¨ªsticas. Dif¨ªcilmente se pueden considerar como tales a una Conferencia de Presidentes que se re¨²ne cuando lo decide el presidente ¡ªde hecho, hace varios a?os que no lo hace¡ª o a unas conferencias sectoriales cuyo funcionamiento depende de la voluntad pol¨ªtica del ministro correspondiente. Si queremos contar con un ¨®rgano de representaci¨®n territorial, la opci¨®n es sustituir el actual Senado-c¨¢mara de segunda lectura por un Senado-Consejo territorial, siguiendo el modelo de la segunda c¨¢mara alemana.

Ahora bien: si se constituye un Senado territorial es para garantizar la participaci¨®n de los territorios en las decisiones del Estado que les afectan, esto es, deben atribu¨ªrsele funciones que hagan posible su intervenci¨®n en la gobernanza del Estado. El Bundesrat interviene directamente en la aprobaci¨®n de algunas leyes federales que afectan a los intereses de los L?nder y coordina la participaci¨®n de estos en los asuntos europeos. Esa ser¨ªa la segunda cuesti¨®n a abordar. Se ha sostenido que no debe producirse esa participaci¨®n pues supone dar un poder excesivo a los poderes territoriales, a las ¨¦lites locales. Sin embargo, tambi¨¦n en este punto debemos partir de nuestra experiencia.

En Espa?a conocemos el otro modelo; el de la no participaci¨®n. Durante los ¨²ltimos decenios, el Estado y las Comunidades Aut¨®nomas han actuado de espaldas entre s¨ª, intentando expandir cada uno su espacio competencial y sin apenas acuerdos sino continuos conflictos. As¨ª, en el ejercicio de las competencias compartidas, el Estado puede sorprender a las comunidades con modificaciones legislativas que convierten en inconstitucionales las normas dictadas en asistencia social, sanidad y educaci¨®n; o la designaci¨®n de los integrantes de ¨®rganos constitucionales, la aprobaci¨®n de la financiaci¨®n auton¨®mica o la reforma constitucional se pueden producir sin intervenci¨®n de las comunidades aut¨®nomas. Todo ello ha producido un modelo esencialmente conflictivo.

No resulta f¨¢cil calibrar hasta qu¨¦ punto ha influido esto en la actual crisis territorial. Pero, sin duda, no ha ayudado a evitarla. La alternativa es la que ofrece un Senado territorial en el que se pueda producir el di¨¢logo y el debate institucionalizado continuo entre el Estado y los territorios e incluso resulte necesario el acuerdo para adoptar un limitado n¨²mero de decisiones que inciden directamente en los territorios. Es una forma de actuar que tiene, l¨®gicamente, sus riesgos y contraindicaciones.

El ¨®rgano representativo de los territorios deber¨ªa estar formado por sus Gobiernos

Es cierto que la b¨²squeda de acuerdos no es f¨¢cil, especialmente cuando no se obra con lealtad a un proyecto com¨²n sino aspirando a la segregaci¨®n; es verdad que la actuaci¨®n conjunta puede dificultar la exigencia de responsabilidad o incluso el bloqueo en algunas decisiones. Sin embargo, esa deslealtad es m¨¢s f¨¢cil de expresar en una relaci¨®n bilateral con el Estado que en un marco multilateral de relaci¨®n; las reformas constitucionales han servido en Alemania para ajustar los problemas advertidos en el desarrollo del modelo y el hipot¨¦tico bloqueo de las decisiones por falta de acuerdo tiene mucho de mito si consideramos que de todas las leyes tramitadas en el Bundesrat entre 2009 y 2013, solo en tres casos no se alcanz¨® el acuerdo.

Por lo tanto, no se trata de defender acr¨ªticamente un modelo for¨¢neo sino de adaptar a nuestras necesidades una estructura rodada, que ha demostrado su eficacia precisamente en los aspectos que m¨¢s han faltado a nuestro Estado auton¨®mico: el di¨¢logo y la voluntad de acuerdo.

Jos¨¦ Antonio Montilla Martos es catedr¨¢tico de Derecho Constitucional de la Universidad de Granada. Autor del libro Reforma federal y Estatutos de segunda generaci¨®n (2015).